1、国家视角下的行政逻辑 对支持型社会组织生成和发展动因的研究*葛 亮*摘 要:如果社会内在动因足以解释近年来中国支持型社会组织的兴盛,那么自上而下和自下而上支持型社会组织应该以同等速度发展,然而现实情况并非如此,因此需要在支持型社会组织以外寻找其生成和发展的动因。国家视角通过具体分析不同层级或不同类型国家机关的功能,打开国家“行动的黑箱”,为理解支持型社会组织提供了新的思路。作为国家视角的中观分析要素,“行政逻辑”呈现了国家通过大力培育与发展支持型社会组织的方式来实现自身理性化目标的过程。关键词:国家视角;行政逻辑;支持型社会组织;社会组织联合会*基金项目:国家社会科学基金一般项目“中国共产党群
2、众路线的内在逻辑与当代价值研究”(项目编号:21BDJ040)。葛亮,中共浙江省委党校社会学文化学教研部副教授,浙江省重点智库全面从严治党研究中心研究员,南京大学法学博士,主要从事社会组织、群团组织、群众工作方面的研究,E-mail:geliang1984 。一 引言近年来,在政府、共青团、妇联等部门的引导下,支持型社会组织得到蓬勃发展,呈现为社会组织联合会、社会组织服务中心、社会组织党群服务中心、青年社会组织联合会、妇女社会组织服务中心、社会组织指导中心等不同的组织形式和样态。支持型社会组织是优化政社关系和推进社会治理的重要载体。从定义来看,支持型社会组织一般是指制度上独立于政府和企业、致力
3、于调动资源和信息、培养社会组织及其成员的能力、促使其在社会中建立横向和纵向联盟的民间组织(葛亮、朱力,2012)。有学者依据社会组织属性,将支持型社会组织分为三类:政府力量主导型、社会力量主导型和基金会力量主导型(丁惠平,2017a)。这一分类方法认识到支持型社会组织的内在差异,打破了对这类组织的整体想象。当然,从社会组织性质出发进行分类仍不足以充分揭示国家与支持型社会组织的真正关系。本文的研究对象是自上而下建立的支持型社会组织。这类社会组织由各级政府或者群团组织引入并发起成立,承接政府购买服务项目,有学者将其称为“派生型组织”(史普原、李晨行,2018)。近年来,越来越多的学者认识到基层政府
4、以购买服务的途径,吸纳社会力量,将其作为行政工作的帮手(唐文玉,2010),以解决自身灵活性不足的问题。有学者将这一现象称为基层政府“借道”社会组织(黄晓春、周黎安,2017)。国家与社会组织之间呈现“委托-代理”关系(詹轶,2018)、“反向嵌入”关系(管兵,2015),或被称为国家组织“工具主义”态度(唐文玉,2016),从而使专业社会工作在嵌入基层政权后出现了服务行政化、内部治理官僚化、专业建制化的现象(朱健刚、陈安娜,2013)。先行研究通过引入国家视角,从政府的职能履行出发理解社会组织嵌入国家的行动逻辑。这一分析视角不仅关注社会组织本身的行动策略,而且把国家作为主体引入行动分析中,从
5、不同程度上纠18国家视角下的行政逻辑 偏“对国家层面行动策略研究匮乏”(张紧跟,2012)的现状。本文尝试从国家视角解释国家对支持型社会组织的影响以及支持型社会组织满足国家需求的整体过程。社会内生性动力固然是自上而下支持型社会组织生成和发展的动力,例如,有学者将价值主导的专业化协同(杜平,2019)作为分析支持型社会组织生产和发展的内生性动能,也有学者认为超越国家与社会视角的市场化机制、全球化机制、网络化机制(丁惠平,2017b)是社会力量壮大的动因。先行研究不足以充分解释自上而下支持型社会组织生成与发展的根本原因。本文以国家视角切入,从支持型社会组织外部讨论其生成和发展的动因。二 行政逻辑:
6、支持型社会组织研究的国家视角支持型社会组织研究的国家视角在中西方的理论研究中存在一定差异,因此需要加以辨析和说明。其一,来源于中国本土学者对国家组织和社会组织和谐共生关系的分析。这一关系反映的实质性理论导向是对社会组织研究中国家视角的倡导(纪莺莺,2016),“吸纳”(陈天祥、应优优,2018)、“共生”(宋道雷,2018)等概念实际反映了支持型社会组织研究的国家视角。研究者关注到社会组织从回避制度禁区向与国家形成策略性合作关系的转变(郁建兴、沈永东,2017)。上述研究认识到国家之于社会组织的主导作用,但又明确从社会自身出发探究相应主体的生成方式和行为特征。近年来,越来越多的研究开始从国家视
7、角出发探寻社会及相应主体的存在意义和运行方式。例如,有学者在宏观理论层面提出“政治社会”的概念,也就是“现代国家按照直接统治的意图将社会塑造成为一种状态以满足现代国家的需要”(汪仕凯,2018)。有学者从维持政治稳定和协同治理出发分析支持型社会组织的生成动因,即基于党委和政府的宏观需求进行阐释(张荆红、丁宇,2018)。既有研究28 中国社会组织研究 第 23 卷的共同立场是,基于中国本土经验,更为充分地认识国家才是形塑社会及相应主体的源头,是激发社会活力的重要力量。然而,这股源流留存的空间在于它潜在地将国家视作“行动的黑箱”,客观上强调国家作为宏观主体的机械反映,过于简化社会生长的内在动力及
8、其与国家行为的关系,没有充分认识到不同层级和不同类型国家组织在行为选择上的复杂性和能动性。这一问题在斯考克波的研究中受到重视。其二,来自斯考克波在分析国家、社会关系中所倡导的从社会中心主义向国家中心主义的转换(斯考克波,2009)。国家中心主义的核心概念是国家自主性。国家自主性应当从以下几个递进的层次加以理解:国家行为不能仅仅被理解为对社会条件的机械反应;如果从宏观社会结构去理解社会条件,就会把国家行为理解成对结构性社会条件的反应,这是不合理的社会决定论;任何国家行为都具有能动性;要超越宏观结构,尽可能在中观层面寻找分析元素以理解国家的能动性行为;中观层面的分析元素很有可能超越结构性社会条件的
9、约束,具有独立性。从实质来看,从社会中心主义到国家中心主义的转换主要包含两个方面的转换。一方面,从社会先于国家转向国家先于社会。如果国家仅仅受制于社会,那么国家主体内含权力的强制性在分析中就会被忽略。斯考克波的新视角突出强调国家能动性的特质。运用这一视角进行分析,应当着重观照的问题是国家如何通过自身行为影响社会,因此分析的重点是国家行为。另一方面,从宏观向中观的转换。这一视角走的是中观分析路线,而非宏大叙事般的国家决定论。它倡导把国家组织放入科层体系中分析国家主体的行为特质,采用行动分析的策略,因此分析元素往往定位于官僚骨干、组织职能等。基于上述两股源流,本文研究中国的支持型社会组织尝试采用国
10、家视角。上述两股源流之于国家视角的启发在于:第一,综合国家及社会的视角,从国家主体出发寻找自上而下支持型社会组织生产和发展的动因,打破社会内生性动力“无所不能的神话”;第二,从宏观转向中观,具体分析不同层级或者不同类型国家组织在催生支持型社会组38国家视角下的行政逻辑 织时发挥的具体作用,打破国家“行动的黑箱”,也就是摆脱理想型的国家行为研究,分析国家行为的实际运作。具体而言,采用国家视角意味着需要在中观层面从国家组织自身的行政逻辑出发研究中国本土支持型社会组织生成和发展的动因。这是一个行政逻辑先于社会逻辑的分析路径,只有更透彻地剖析国家行为,才能更切实地认识社会。在运用本土经验材料论证之前,
11、仍有一个理论问题需要解决:在分析层面,引入“行政逻辑”作为中观元素解释国家组织的行为如何影响支持型社会组织的生成和发展?重在分析国家组织的行为特征。地方政府在政策执行过程中有所偏离一直是学界关注的焦点(周雪光,2008)。在诸多研究理路中,学界通过对项目制的研究从理论上回答了上级国家组织对下级国家组织的动员(陈家建,2013)和控制(折晓叶、陈婴婴,2011)问题。对项目制的研究客观上展现了分税制改革后基层国家组织运作过程中的资金诉求。此外,还有学者运用“谋利型政权经营者”(杨善华、苏红,2002)和政绩观(陈家喜、汪永成,2013)阐释基层组织在政策执行和政府创新中的逻辑。上述研究被一些学者
12、概括为政策执行中的利益视角(薛立强、杨书文,2016;陈家建等,2013)。近年来,越来越多的国家行为研究从利益视角转向科层视角。社会学和政治学者尝试分析中国科层体系的独特性及其对基层国家组织的影响。其中,纵向府际关系(贺东航、孔繁斌,2011;陈家建、张琼文,2015;竺乾威,2012)和横向府际关系(薛立强、杨书文,2016)成为科层视角研究的主要切入点。这一视角的关键点在于把国家组织置于组织结构关系中,分析其非人格化的行动驱力。本文从中国科层结构赋予基层政府的多样化需求切入,进行利益视角和科层视角的调和性尝试。行政逻辑是国家组织特别是基层国家组织行动选择的方式,是指国家组织通过大力培育与
13、发展支持型社会组织来实现自身理性化的目标。中国科层体系的一大特征在于,上下级国家组织一体化和分离化并存的局面赋予基层国家组织众多隐匿需求。这些隐匿需求往往是基层国家组织是否贯彻、在多大程度上贯彻、如何48 中国社会组织研究 第 23 卷贯彻上级组织决策部署的重要条件。在基层工作中,围绕这些隐匿需求形成的工作路径往往是基层国家组织的实践逻辑。第一,将需求区分为外部需求和内部需求两个方面。外部需求指向上级国家组织根据整体经济、政治、文化、社会、生态、党建发展制定的成文政策要求。内部需求指向下级国家组织自身发展中的关切点,是广义的利益诉求。第二,外部需求是显性的,内部需求是隐匿的。外部需求具有高度的
14、政治合法性,适宜且应当被公开言说。内部需求虽然合情且合理,但不宜被公开言说。第三,任何基层国家组织都被同时赋予内部需求和外部需求,因为它必定处在科层结构关系中的某个节点。不能脱离科层结构关系谈需求,特别是内部需求。第四,不能将内部需求化约为组织内部个体的欲望和冲动。即便内部需求表现为组织内部个体的需求,也是被科层结构赋予的。在中国,早期的支持型社会组织是社会内生性力量作用下的产物,形成了自下而上的组织类型(葛亮、朱力,2012)。但支持型社会组织大规模兴盛源于国家自上而下的大力推动,这类组织是国家基于自身内外需求引入及培育的产物。支持型社会组织的功能主要是通过协助国家组织来实现其目标。本文通过
15、团 S 市委和 J 市委组织部的两个案例展现支持型社会组织的生成和发展过程。党群部门的根本职能是开展政治工作、实现政治目标。借用社会力量开展社会服务,是开展政治工作、实现政治目标的主要途径。近年来,党群部门逐渐强化“借助抓手”开展服务工作的理念。为了更好地服务群众,党群部门借助专业性社会组织来实现国家组织的政治功能。作为一种中介组织,支持型社会组织的主要职能在于实现党群部门设定的目标,支持型社会组织成为实现目标的工具性存在。培育和发展支持型社会组织是科层体系赋予民政或者乡镇、街道的行政职责,即外部需求。以共青团和党委组织部门为案例,可以更好地呈现内部需求的实现过程,进而揭示支持型社会组织在日常
16、运行中的行政逻辑。58国家视角下的行政逻辑 支持型社会组织的成长和发展在很大程度上依赖国家财力支持。现有社会学、政治学和公共管理领域的研究普遍认识到“财政收益最大化在塑造地方政府行为中的优先地位”(郁建兴、高翔,2012)。虽然支持型社会组织大体上是消耗而非增加政府财力,但政府仍然乐于推动支持型社会组织建设。这一现象反映了政府与支持型社会组织之间的特殊关系,因此需要剖析其内在机理。三 支持型社会组织的生成和发展研究支持型社会组织生成和发展的外部动因,要从经验层面厘清相关问题,包括国家组织出于何种考虑引进或建立支持型社会组织?支持型社会组织可以满足国家组织的哪些关键需求?为什么国家需求要经由支持型社会组织实现?(一)发挥宣传作用的支持型社会组织1.宣传是国家组织的内部需求在现行国家组织所处的科层体系中,宣传不仅仅是群众工作的一种手段,也是国家组织在科层体系中寻求存在感和成就感的一种必不可少的方法。宣传工作是党在革命和建设时期群众工作取得卓越成就的法宝,所谓宣传,原初是党和国家指向群众的。新中国成立后我国的行政系统逐步完善,对于各级各类国家组织而言,在科层体系内的宣传越发重要。正如 S 市
