1、 年 月妇女研究论丛第 期 总第 期 国家卫生行政与城市妇幼卫生的基层实践 以 世纪 年代上海联合妇幼保健站为中心的考察王瀛培（安徽师范大学 马克思主义学院，安徽 芜湖，）关键词：妇幼卫生；预防保健；联合妇幼保健站；上海摘 要：国家卫生行政指国家各级行政机关中设置相应的卫生行政组织与机构，利用国家权力与地方行政权力制定医疗卫生方针政策以及开展布置、控制、协调、监督等活动，从而保障和增进全民健康。新中国成立初期，因公立医疗机构妇幼保健人员严重不足，为了面向基层群众开展妇幼卫生工作，国家卫生行政部门将社会上分散的私人开业助产士和少数妇产科医师在自愿基础上按合作化的形式组织起来，成立了联合妇幼保健站
2、。世纪 年代，上海联合妇幼保健站承担了“以保健为中心，临床与保健相结合，面向基层，面向群体，预防为主”这一妇幼卫生工作方针指导下的大部分任务。国家卫生行政对其持之以恒的整顿与规范也非常重要。最终，联合妇幼保健站经过合作化、民办公助等方式发展为社会主义集体所有制的地段医院或卫生院。上海联合妇幼保健站的探索成为国家卫生行政领导下城市妇幼卫生基层实践的重要组成部分。中图分类号：文献标识：文章编号：（）作者简介：王瀛培（），男，安徽师范大学马克思主义学院副教授。研究方向：医学史、妇女史。基金项目：本文系 年安徽高校人文社会科学研究重点项目“中国共产党中央领导集体人民观演变研究”（项目编号：）的阶段性成
3、果。：（，）：；：，“，”，中国人民政治协商会议第一届全体会议 年 月 日通过的具有临时宪法作用的中国人民政治协商会议共同纲领第 条规定：“推广卫生医药事业，并注意保护母亲、婴儿和儿童的健康。”确定了妇幼卫生在新生的中华人民共和国的地位。年 月 日中央人民政府卫生部成立，下设妇幼卫生局。在妇幼卫生局的领导下，为了做好妇幼卫生工作，全国自上而下开始成立妇幼卫生行政机构、妇幼保健专业机构、妇幼保健基层组织。年 月，第一届全国卫生工作会议确定了“面向工农兵”“预防为主”“团结中西医”三大卫生工作方针。年 月，第二届全国卫生工作会议增加了“卫生工作与群众运动相结合”的方针，组成新中国卫生工作四大方针。
4、除“团结中西医”外，其他三个方针具体到妇幼卫生领域，都突出了一个问题：仅有医院妇产科、妇产医院或妇幼保健院这些高层次妇幼保健专业机构还不够，必须有健全的妇幼保健基层组织，将妇幼保健力量发展到基层，真正做到面向人民群众，以预防为主，并借助群众运动做好妇幼卫生工作。在城市中，以妇幼保健站为主的妇幼保健基层组织在群众身边蓬勃发展起来。学界对中国近现代城市妇幼保健专业机构的研究聚焦于城市妇产科医院，尤其是上海。王莉娟、苏智良梳理了西门妇孺医院的发展历史，指出该院在上海妇产科学领域“首屈一指”（）。赵婧对 世纪 年代上海产科医院群像进行了描绘，认为它们是西方近代产科学转化为医疗实践的表现，是现代医疗体系
5、构建的重要组成，但也存在片面谋利和分娩过度医疗化的现象（）。可见，城市妇产科医院既有实力雄厚、力量集中的积极面，也有管理混乱、重医疗轻预防的消极面。新中国成立后，对民国时期城市妇产科医院进行了接管，它们被纳入国家主导的医疗卫生体系，但如何发挥优势、消弭缺陷，处理好其与基层妇幼保健机构的协作关系，将预防与治疗有机结合，相关研究还较少。对妇幼保健基层组织和力量的研究，学者多考察助产士与助产事业在近代中国的发展及背后呈现的传统与现代冲突。助产士是近现代中国妇幼保健基层组织的主要力量。姚毅指出，杨崇瑞否定了产科医师主导、忽视助产士的美国模式，代之以专科教育培养助产士，由她们负责异常产以外的全部助产过程
6、 （）。正因民国时期培养了诸多助产士，新中国成立后基层妇幼卫生工作才有了骨干队伍。周春燕认为民国时期助产士的培养使助产工作逐渐现代化、科学化，但新法接生的推广并不顺利，传统产婆仍有广大市场 （）。这与民国时期未普遍建立妇幼保健基层组织直接相关。杨念群直面北京基层卫生事务所、保婴事务所中助产士与产婆、产妇的冲突与调适，认为在事务所中“地段保健”取代了“临床医学”，建立起与基层民众的密切联系 （）。但这只是中国妇幼保健基层组织的实验，杨崇瑞曾参与其中，且受该实验的影响较大。笔者曾对她在民国时期所做的接续探索展开论述，认为她的探索为新中国基层妇幼卫生实践奠定了重要基础 。然而，在新中国卫生工作方针的
7、要求下，作为社会力量的民国时期大量培养的私人开业助产士、妇产科医师如何被纳入国家卫生行政的管理之下？如何从预防保健的角度在基层为广大群众服务？国家卫生行政部门如何引导和持续发挥好社会助产力量在基层的作用，从而开展好以预防为主的妇幼保健工作？既有研究还未能较好回答。国家卫生行政是指国家各级行政机关中设置相应的卫生行政组织与机构，利用国家与地方行政权力制定医疗卫生方针政策以及开展布置、控制、协调、监督等活动。医学实践由国家发起和管理的历史进程此划分法参照了华嘉增主编的妇女保健学（北京：中国人口出版社，年，第 页）中的表述。熊庆、吴康敏主编的妇女保健学（北京：人民卫生出版社，年，第 页）和王临虹、赵
8、更力主编的妇女保健学（北京：北京大学医学出版社，年，第 页）两本著作中的分法与之相同。杨崇瑞（），女，妇产科医师、医学教育家，一生致力于妇幼保健理论的探索与实践。对 世纪 年代中国妇幼保健史的研究多为硕士学位论文。虽能较好呈现新中国成立初期国家开展城市妇幼保健工作的状况，但未深入探讨联合妇幼保健站这一具有合作化性质的妇幼保健基层组织是如何在国家卫生行政的领导下面向群众开展预防保健实践的。与疫情防控和公共卫生制度的确立密切相关。晚清民国时期，西医东渐、西方殖民扩张给中国带来了公共卫生的概念，公共卫生需要国家卫生行政的大力支持。年，在巡警部警保司下设卫生科是近代中央卫生行政机构的初创。民国初年，保
9、留了中央卫生行政的建制，其后形成以卫生部（署）为核心的中央卫生体系，地方卫生行政也逐渐发展。卫生行政体系建立后，西方医学的疾病观、卫生防疫观成为国家层次上的医学意识。医学权限也从治疗疾病扩大到监控疾病流行、教育民众健康的生活方式、管理公共卫生等多项事务 （）。至此，面向群众的妇幼卫生开始被国家卫生行政重视，成为公共卫生的重要组成部分。然而，民国时期卫生行政呈现出一种多中心状态，其结构是分散的、割据式的、碎片化的 （）。新中国成立后，这种状态宣告结束，从中央到地方高度统一，但处于妇幼卫生建设起步阶段的国家卫生行政，自身力量难免不足，需要对社会力量做好动员、引导与管理。上海在晚清民国时期积累了较好
10、的现代妇产医学和公共卫生基础。多所医学院和助产学校在这里成立，培养了不少妇产医学人才，尤其是助产士。助产士既可在医院中担当产科医师的助手，也可以在妇幼保健站独立开展基层妇幼保健工作，她们是城市妇幼卫生工作的基础力量。新中国成立时，上海已是全国现代助产事业力量最雄厚的城市，社会上的大量私人开业助产士和少数开业妇产科医师可发展为基层妇幼保健的有生力量 。本文以新中国成立初期作为上海妇幼保健基层组织重要组成的联合妇幼保健站为中心，讨论国家卫生行政是如何发动社会助产力量在“以预防保健为主、保健与临床医疗相结合”的妇幼保健体系中做出历史贡献的，并由此分析新中国为维护妇幼健康进行基层实践探索的成效，以及在
11、向社会主义过渡的历史进程中对社会助产力量的引导与管理，这种引导与管理最终又有助于维护基层妇幼群体的健康水平。党的二十大报告明确把“建立生育支持政策体系”作为推进“健康中国”建设的重要举措 （），本文希冀能对当下基层妇幼保健网络的完善、生育支持政策体系的建立有所启示。一、联合妇幼保健站建立的背景新中国四大卫生工作方针中“面向工农兵”“预防为主”“卫生工作与群众运动相结合”是与预防医学的理论相契合的。对这三大方针的医学实践，实际上是预防医学在新中国的实践，是国家将有限的、参差不齐的医学资源深入基层、主动面向群体、服务健康人群、“治未病”的工作方式。这种方式可使新中国成立初期不发达、分布不均衡的医学
12、资源服务更广大的基层人民群众，从而使中国共产党全心全意为人民服务的根本宗旨在卫生工作中得到较好践行。在妇幼卫生领域，由于妇女孕产和婴幼儿的生理性特征，面向妇幼群体的预防保健尤为重要。民国时期，除极少数城乡实验点外，其他地区并未普遍设立妇幼保健基层组织。被誉为“中国妇幼卫生事业的开拓者”的杨崇瑞，虽有计划在中国建立“妇婴保健院妇婴保健所妇婴保健室”三级妇幼保健体系，但仅仅是“正在实验中之设施”（）只在个别城市设立了妇婴保健院，在个别县区设立了妇婴保健所，未来得及在基层设立妇婴保健室。新中国成立后，为了迅速改变“旧中国”延续下来的妇幼卫生落后状况，降低产妇和婴儿死亡率，年第一届全国卫生工作会议将改
13、造旧产婆、推行新法接生作为妇幼卫生工作的中心任务。而完成该任务则要求大力发展妇幼保健机构，建立妇幼保健队伍（）。然而，如前所述，仅靠新中国成立前已有的医院妇产科、妇产医院或妇幼保健院这些高层次妇幼保健专业机构还不够。一方面，它们的数量太少，无法满足各地广大群众的迫切需求。如上海解放伊始，市卫生局指定市立妇婴保健院收容各地段送来的难产病例，导致该院工作异常繁忙。华嘉增 年从圣约翰大学医学院毕业后便来到该院担任住院医师，当年就经历了这样的艰苦岁月：就 个医生，个住院医生，个主治医生。当然上面还有院长。我们一天要收多少次救护车呢？一天要收十几辆救护车。送来的呢？有的生了个头，身体生不出来；有的身体出
14、来了，头还在里头；有的生了一只手；很多呢都是胎盘拿不出来，大出血 孩子生下来，胎盘拿不下来，大出血，就是都是要死要活的。还有抽痉的，一天就是要七八十个，所以上次我们医院要叫我讲故事，我就讲我们第 辆救护车，那天做了一天，哎呀好累噢，我们就 个人哎，都在忙，忙得不得了，想休息了，“叮叮叮”铃声又响了，第 辆救护车辆来了，大家就振作精神，快来抢救。另一方面，新中国成立伊始，许多产科医院还不具备“以预防保健为主、保健与临床医疗相结合”的意识，工作中常片面追求经济收益，处理较多正常孕产，且分娩医疗化倾向未有太多改善，未能主动面向基层群众。因此，为了完成当时妇幼卫生的中心任务，还须有健全的妇幼保健基层组
15、织，真正做到妇幼卫生工作以预防保健为主、直接面向人民群众。妇幼保健站就是要承担这样的历史责任，它们的工作不仅是如私人开业助产士、接生员那样只需负责处理好产妇上门找来的接生，还须能承担接生之外的群众性预防保健工作。余叔颛曾指出妇幼保健站“切实联系群众”的重要性：“设立保健站而不联系群众，或是联系群众工作做得不够，其结果一定是没有成绩的。联系群众的方法很多，要通过种种不同的方式和当地群众切切实实的联系起来，这样才不至于闭门造车，不易推广工作。”（）新中国成立初期，城市妇幼保健站一般分为三类。一是政府所设，常用名“妇儿保健站”“妇幼保健站”；二是由妇幼卫生行政机构发动社会私人开业妇产力量合作设立的，
16、政府宏观领导、给予帮助，各地皆命名为“联合妇幼保健站”；三是由社会团体成立的，如妇联、中国福利会和纺织工会等（）。在上海，因卫生部门编制内的妇幼保健人员有所不足，政府设立的公立妇儿保健站只在 个区进行重点试验，分别是嵩山、蓬莱、邑庙、榆林和吴淞。个区妇儿保健站经详细计划，设有孕产妇保健门诊、家庭助产与访视、婴幼儿保健门诊、母亲会、儿童会、产婆训练班等，另外还开展日常卫生教育，深入关注孕产妇家庭环境 。其他 个区公立妇幼保健基层组织只有附属于区诊疗站的妇幼组。年后，个区诊疗站妇幼组与 个区公立妇儿保健站相继发展成为区妇幼保健所，升级为区县级妇幼保健专业机构。而社会团体举办的妇幼保健站，则有市妇联办的 个，中国福利会办的 个，市纺织工会与市卫生局合办的沪东纺织工人妇幼保健所，另有工厂自建的 个工厂联合妇幼保健站。中国福利会 个妇幼保健站 年发展为国际和平妇幼保健院，沪东纺织工人妇幼保健所于 年并入杨浦区妇幼保健所，个工厂联合妇幼保健站并入各区的妇幼保健所 （）。因此，从 年至 年，上海的妇幼保健站由发动社会力量而组建的联合妇幼保健站担当主角，负责基层群众以预防为主的妇幼保健工作，“并为将来
