1、某县乡镇规划建设调研报告 为加快我县城镇化进程，加强新农村建设，提高规划管理水平，我办在县政府黄县长带着下，与有关部门一起对全县乡镇规划建设情况进行了调研。经调研发现，全县近年来城镇化进程、村镇建设规划管理水平有了大幅提高，但也存在些突出问题。现结合我办职能，对其中的突出问题进行如下探析。 一、规划编制的问题与建议 （一）原有的规划存在的问题 目前，所有乡镇都编制了城镇总规，2023年按照上级要求，全县所有的建制村都编制了村庄和集镇规划。然而，我们在调研中发现，建制镇除了城关之外，镇区规划并没有完全按照规划执行，而村庄规划可以说是完全没有执行，用基层干部的说法那是废纸一张。其原因是多方面的，但
2、是，不可否认的是，以前编制的规划完全不具备可操作性，主要表达在： 1、与土地利用规划完全脱节，造成法律上的不合法。在调研中，基层干部反映最强烈的是，无论是乡镇组织大规模开发建设，还是符合建房条件的农村建房，都出现了土地利用规划和城乡规划的矛盾。土地部门和基层干部反映，当年搞新农村建设规划的时候，根本没有征求土地部门意见，更谈不上征求交通、水利等部门意见。土地利用规划为建设用地的地方没有纳入城镇和村庄规划范围，而纳入城镇和村庄规划的范围，又在土地利用规划中列为农用地，属于法律明令禁止建设的地方。基于卫片执法的严厉，土地部门根本不能为其办理土地证。因此从法律角度讲，是违法的规划。 2、严重脱离基层
3、实际，造成事实上的不合理。基层干部和群众代表反映，镇区的规划还多少有点用，而2023年新农村规划编制的时候，编制单位没有认真的了解农村生产生活实际，所规划的定居点或是难以建设公共设施提供公共效劳，或是不便于农民生产。另外，还有一些民间传统习俗的因素，例如风水、民间禁忌等，建设规划没有考虑民意、民俗，群众不接受的事物是没有生命力的。 3、缺乏全局性和前瞻性，造成不能持续适用。建设规划必须具有全局性，而前一轮的规划，既不考虑如何和土地规划对接，也不考虑和公路规划、水利规划对接，无论是工商业建设、还是农民建房，都深感按照该规划实施，又要重新修路，而交通部门表示通村公路建设已经拉下帷幕，再不会下拨工程
4、资金；没有和水利规划对接，农村平安饮水工程又无谓的增加大量本钱。由于规划定居点不能够提供根本的水电路等公共效劳，农民争相违规到公路两侧建房，是有其合理性的。 多数镇区规划仅仅过了几年，就已经不适应形势了，现在，一些建制镇建成区已经到达甚至超出了原来的规划区，要进一步城镇化，就必须超出原来的规划范围；一些村庄尤其是镇区和农村结合部的规划比较落后，缺乏前瞻性，给工程建设征地和房屋征收带来障碍。 （二）、编制规划主体的问题 1、没有充分发挥主体的作用。依据城乡规划法的规定，镇的总体规划、控制性详细规划是镇人民政府组织编制，修建性详细规划既可以由县规划主管部门编制也可以由镇政府组织编制；乡规划、村庄规
5、划是乡镇人民政府组织编制。在前一轮规划编制中，乡镇人民政府普遍没有发挥主体作用，认为规划编制是县规划局的事情，他们只是走个形式，协助收钱交钱，完全放弃了编制主体的权利与责任。应该说，规划不切合基层实际，没有引导群众服从规划管理，与主体缺位有很大的关系。 2、思想认识的不够。近年来，各级干部群众的规划意识有了极大提高，但是离城镇化、新农村建设的需要还有差距。主要有如下表达：一是轻视规划的法定严肃性，一些乡镇为了搞招商引资、开发，无原那么的迎合投资者，视规划如橡皮泥，随意变更，直到报建时候，才去找规划局要求修改规划，有的甚至是竣工验收才去改规划，无任何一起修改规划走了法定程序；二是轻视规划的作用，
6、把执行规划当做任务，没有认识到这是城镇、乡村建设的需要，甚至有乡镇的分管领导直接说“山区农村要什么规划；三是轻视规划的地位，一些干部群众认为，只要能搞到地，能办到土地证，想怎么建就怎么建，有无规划无所谓。 3、决策机制的缺乏。城乡规划法明确规定，镇总规要经镇人大代表会议审议，村规划要经村民代表会议同意。我们调研发现，一些是人大代表的村支书、群众代表根本就不了解规划的审议情况，而村规划更是根本没有群众参与，甚至有村支书都不知道自己村的规划是什么样子。有一个村支书说“那年听群众说有三个人在我村测绘是要做什么规划的，我去看一看，他们也不理我，自顾自的写写画画之后就走了。过段时间，镇上就通知我去交钱，
7、领回一叠图纸，我也看不懂。 上述情况充分说明，前一轮乡镇规划和村规划在编制方面明显违反了法定的民主决策制度。另外，局部乡镇规划的编制和修改，往往就是依据长官意志，没有集体决策。未经民主的决策程序，是无法保证规划的科学性和效力的。 （三）对今后规划修编的建议 1、系统化的全局筹划规划。要认真分析产业布局、人口规模与密度、人口流动趋向等问题，系统化的进行全局筹划。一是要与产业规划相结合，才能便于群众的生产生活就业；二是要与土地利用规划相结合，用好增减挂钩政策，迁村腾地、盘活土地，才能保证规划有法可依有地可用；三是要与交通、水利等规划相结合，防止浪费；四是要与精神文明建设相结合，要让有人气的地方有“
8、文化气氛，一些有古迹的村落规划要修旧如旧。五是要与农村土地承包制度结合，规划一出来，就要设法调整、流转规划为非农用地的承包地；六是要打破行政区划的局限，根据实际和开展趋向，大村可能要多个定居点规划，小村可以分散合到其他村一起做，甚至数个村合到一起做。 2、严格依法编制规划，科学民主决策。要按照城乡规划法的规定，一是规划要能至少管用20年，即具有前瞻性；二是规划要根据经济社会开展的实际合理确定有关标准，即具有现实性；三是要积极采用先进技术，充分听取专家意见，增强科学性；四是要履行法定的民主决策程序，充分听取群众意见。 3、尊重自然规律。前一轮规划修编之所以被许多干部群众称为废纸，原因主要是当时搞
9、新农村建设规划是作为一项政治任务来完成的，全县所谓的全覆盖，是设计室一天做3个以上的村规划，完全不符合自然规律。因此，再次修编一定不能再搞大跃进运动式规划，要认真的对每一个乡镇、村的规划进行勘查、测绘、研究、论证。 二、规划管理执法的问题与建议 （一）乡镇人民政府作为执法主体的权责 我们本次调研发现，相当多乡镇干部不知道乡镇人民政府是具有执法主体资格的，更不了解乡镇政府在规划管理方面的执法权。乡镇是镇区规划、村庄规划执法的主体，有权有责，主要是这三个方面的执法权：一是对私建规划具有完全的审批许可权；二是对辖区内违反规划管理行为的处分权；三是对辖区内的违反规划管理的违法建筑强制撤除的强制措施权和
10、强制执行权。 前述三项执法权力，可以参阅县人民政府办公室关于公布乡镇人民政府行政执法依据的通知（梅政办发（2023）77）号。需要指出的是：虽然我们有谁审批谁负责的追责原那么，但是并不意味着县级审批事项乡镇就没有执法的权责，例如公建工程的规划证审批权在县，但是执法处分权却是在乡镇（城乡规划法第六十五条）；另外县人民政府关于责成有关部门行使规划执法强制权的通知（梅政发（2023）23号）明确规定，除县城规划区外，责成各建制镇负责本辖区范围内的城乡规划法第六十八条规定的强制权。 （二）乡镇人民政府作为基层政府的组织协调作用 乡镇人民政府除了作为执法主体可以行使各种行政执法的权力之外，还作为一级政府
11、有权组织协调有关执法部门。而且，乡镇政府还具有对其辖区内的行政执法监督权。为增强乡镇政府加强规划建设管理的力度，一是建立执法联席会议制度，乡镇机构xx县有关部门的派出机构联合执法；二是为乡镇主要领导同志办理行政执法监督证，依法责令执法单位或执法人员依法履责，对乱作为、不作为的执法人员可以依法暂扣其执法证件。 （三）乡镇人民政府执法能力建设 乡镇人民政府在规划建设管理方面的执法能力几乎为零，多数乡镇连具有执法资格证的人都没有。一是无办案机构，二是无合格的办案人员，三是无足够的办案经费。所谓乡镇有人管规划，就是指有人去收钱。建议：一是把村镇规划建设国土管理办公室健全起来，由该机构作为乡镇规划建设管
12、理的办案机构兼综合协调机构；二是切实解决村镇办人员的身份问题，建议村镇办除有假设干国家干部作为正式持证执法人员外，按照人口规模比例，给每个乡镇解决2-5人的公益性岗位。同时，统一经县规划局进行规划业务知识培训，我办xx县城管局进行规划执法业务培训，对培训合格的国家干部办理行政执法资格证件；三是要适当安排办案经费，严格执行收支两条线，严禁坐收坐支，办案经费的返还比例可以要求稍微高于县直有关部门。 三、规划建设和公共效劳功能保障问题与建议 （一）乡镇政府合法收费制度的完善 有些收费如城市根底设施建设配套费的征收，其主体是县级，可以以县政府文件的方式统一委托各建制镇征收；但是，有些公共效劳收费如环卫
13、费的收取，其主体应该是建制镇人民政府。目前，各镇的情况都不一样，但都有各种收费。严格说都是违规收费，对于法律允许的，建议县物价局为各建制镇办理收费许可手续。 （二）自治功能的发挥 乡村有些根底设施建设，主要是由村民自治来收取，一些村庄规划的聚居点，由于没有起码的公共设施，村民不愿意去，这种情况，可以依照村委会组织法的规定，充分发挥村民自治功能作用，由村统一进行建设，然后对建房户收取。蔡山镇胡下屋村的经验是通过村民代表会议决定，在村里划定的聚居点统一打墙脚、统一按装水电，建房户每户还可以节约近万元，取得了很好的效果。另外，村庄、建制乡的社区环卫费的收取，也可以以自治的方式收取。 （三）其他政策扶
14、持 1、城市根底设施建设配套费，一些建制镇政府提出希望提高返还比例，最好能到80%，县直不少部门提出，建制镇的配套费就应该用于建制镇的建设，干脆全额返还。应该说，县直一些部门的意见很有道理，笔者认为：在我县进行村村通公路建设中，一些相邻村存在断头路现象，原因就是村村通的工程款都是拨付到村，为防止根底设施“断头现象，保存局部费用在县里进行机动调剂，有利于控制和防止这种现象的发生。而且由于公建局部根本都是县里负责收，也还是应该提取局部管理费用，因此，镇取80%，县里控制20%进行调控是适宜的。 2、私建的修建详规设计费、规划放线费可以由县规划设计室委托乡镇政府收取，但应该给予一定的返利，笔者认为可以返70%。鼓励乡镇对私建统一放线。 第8页 共8页
