1、公共效劳调研报告 近年来，XX省在市委和市政府的领导下，围绕“新北京、新奥运的战略目标，开拓创新，不仅使本市的综合经济实力持续增长，人民的生活水平也大幅提高。然而，随着我国经济体制改革的不断深入，XX省同样面临着一系列新的社会问题，如贫富分化严重、公共效劳供给缺乏以及社会矛盾不断增多等，这些问题直接关系到XX省未来改革、开展和稳定的大局。同时，随着人民物质生活水平的不断提高，城市居民所关注的问题更多地集中在一些与生活质量有关的方面，如社会福利、政府治理以及社会环境等。因此，在新的形式下，政府的工作重心要相应地转向满足人们对生活质量的需要。从提高生活水平到提高生活质量的转变是社会开展的一个质的飞
2、跃，也是XX省政府未来面临的最重要的挑战。简单来说，生活水平的提高主要依靠开展经济来解决，但生活质量的提高那么是与社会管理和公共效劳的提供有关，即政府必须实施有效的社会管理，为群众提供充足的和高质量的公共效劳来实现。 社会管理和公共效劳成为近年来我国政府部门和理论界一个共同的热门话题。有关这两个概念的讨论涉及的内容和范围都非常广泛，几乎涵盖了社会生活的各个领域和过程，包括法制建设、收入分配、社会福利以及培育公民社会组织等。但以下两点是被普遍接受的共识：首先，政府是社会管理和公共效劳的责任主体。中国行政管理学会的有关研究认为，社会管理即是政府通过制定专门的、系统的、标准的社会政策和法规，管理和标
3、准社会组织、社会事务，培育合理的现代社会结构，调整社会利益关系、回应社会诉求、化解社会矛盾，维护社会公正、社会秩序和社会稳定，孕育理性、宽容、和谐、文明的社会气氛，建设经济、社会和自然协调开展的社会环境2。其次，社会管理和提供公共效劳主要是一个制定和实施社会政策的过程。无论是调节收入分配、提供社会福利，还是培育公民社会组织，都需要通过制定和实施社会政策来实现。 为此，2023年4月市民政局会同北京师范大学社会开展与公共政策研究所组成课题组，就XX省如何在社会管理和公共效劳方面进行改革这一问题进行了深入研讨。本课题组认为，XX省应该从以下几个方面加强社会管理和公共效劳的提供。 一、确立政府提供公
4、共效劳的责任主体角色 在任何一项公共效劳的提供过程中，至少包括两个最根本的组成局部或环节，即资金筹集和效劳递送，对于针对特殊群体的效劳来说，还有一个瞄准对象的环节。首先要形成这样一种认识，即政府是为社会群众提供公共效劳的责任主体。具体来说，政府的责任主体就是指，政府要为公众所获得的公共效劳的充足性和质量承担最终的责任。公共效劳的充足性与政府的财政投入直接相关，而效劳质量那么既与资金投入有关，更与监管有关。因此，政府的责任主体角色具体包括投资主体和对效劳质量的监控和效果的评估。 （一）投资主体 在法制和公民社会组织较为完善的条件下，政府的很多职能或某些职能的某些环节是可以通过购置效劳等政府管理工
5、具来由市场组织或一些独立部门完成的，但资金保障的责任那么是在任何时候都无法让其他部门取代的。这是因为，任何公共效劳均具有一定程度的“免费午餐特征，但市场是没有免费午餐的。我国的教育和医疗体制改革结果也说明，完全依靠市场来提供公共效劳或公共产品是行不通的。换言之，市场组织不具备提供公共效劳的属性。因此，随着法制环境的改善和市场经济的标准化，政府当前的某些职能可能会由市场组织或公民社会组织来承担，但政府作为公共效劳投资主体的角色职能加强，不能削弱。事实上，在现代社会中，政府的主要责任就是为社会成员提供福利，这可以从西方兴旺国家社会福利制度的演变过程看到。可以说，现代政府的主要职能或活动都是围绕为社
6、会成员提供福利和效劳或保证人民的生活需要得到满足这一目标展开的。 政府的投资主体角色除了直接财政拨款以外，还可以通过税收优惠政策鼓励民间资本进入公共和社会效劳领域。事实上，在西方兴旺国家，税收鼓励是政府筹集公共和社会效劳资金的主要方法。一些看似由市场或非营利组织“提供的公共效劳，实际是这些组织在为政府“打工的结果：政府通过购置效劳为其支付了费用。有研究指出，如果政府没有对私人捐赠采取税收减免政策，高达96的美国私人捐赠者将会大幅地减少他们的捐赠3。 （二）监控效劳质量，评估效劳效果 监控和评估不仅有助于增加社会政策的理性化和科学性，也是增加政府政策能力和获得公众信任的手段。首先，通常来说，社会
7、政策的依据是建立在对问题的科学评估根底之上，其效果那么表达为对政策对象本身的行为或其环境的改变。长期以来我们的社会政策更重视组织的目标，如资金投入和覆盖率等，而对一个具体的社会政策到底要解决什么问题或对政策对象产生什么影响那么不仅事前缺乏明确的界定，过程中缺乏标准的监控程序，事后也鲜有及时的政策评估，由此而经常导致政策制定的盲目性和实施的随意性共存的情况，最终也影响了政策的可持续性。其次，社会政策是实践科学，其技术根底是由社会科学理论、价值观念以及经验等共同构成的，需要工作人员在政策实施过程中不断总结经验，探索新的方法。监控和评估既是验证理论的手段，也是学习的过程。最后，对于现代政府来说，对其
8、政策进行监控和评估，及时向社会群众提供和发布政策实施的本钱效益和效果以及存在的问题等，是公众对“负责任政府的根本要求。 二、在社会管理和公共效劳的提供中有选择地使用市场机制 确立政府的责任主体角色并不意味着政府既要出钱，又要直接生产和递送效劳，也不是所谓的“将可以由社会和市场提供的公共效劳让社会和市场提供这样简单的事情。因此，在涉及到公共效劳改革的讨论或政策中，笼统地使用市场化、产业化或社会化等提法不仅不解决问题，有时甚至会成为政府推卸责任或效劳机构谋私利的借口。正确的做法是：1）政府必须要承担起为社会群众提供充足和高质量公共效劳的责任主体角色，但在提供效劳的过程中可以在某些环节上有选择地使用
9、市场机制；2）政府不是依靠“权威来管理社会，而是通过一些管理工具，如近年来流行的“公私合作伙伴和“网络政府等来管理社会。在这方面，借鉴西方国家的经验，创造性地使用“民办公助的一些方法是非常有用的。 （一）“民办公助的理论与形式 就公共效劳的提供而言，二十世纪七十年代以来西方兴旺国家的新公共管理和私有化改革过程是一个将公共效劳的筹资和递送别离的过程，即从政府包揽向“民办公助转变的过程。总的情况是，在公共效劳领域中减少了政府的角色而扩大了私人部门的角色，但更具体地来说，那么是将产品和效劳的生产和递送环节从公共向私人的转移，而政府的在财政和效劳监督方面的角色并没有减少。如此，公共部门在生产中的分量下
10、降了，而作为监督者的地位却提高了，同时政府还要提供财政支持。总之，民办公助就是将公共效劳的生产供给由公共部门转向私人，而公共部门在提供财政支持方面仍起着主导作用。 民办公助在西方国家的兴起的原因很多，其中的一个原因是，私有化被认为是克服政府直接提供效劳所存在的浪费、低效、腐败和缺乏人情味等弊端的有效措施。主张私有化的理由认为，竞争是影响效劳质量和效益的最重要的因素，而政府直接生产和提供效劳必然伴随高本钱和低效益，从而造成社会资源的浪费。私有化运动的支持者对政府行为的批评未免有片面之嫌，但政府不是万能的，政府的行为也有其内在缺陷，即“政府失灵的问题。虽然政府直接提供效劳所存在的缺陷是被普遍认识到
11、的事实，但将公共效劳完全交给私营机构或实行市场化，不仅存在技术方面的问题，更是一个政治问题。在这种情况下，作为民办公助的一种折中形式的政府购置效劳被认为是克服政府直接提供效劳所存在的缺陷的一个有效而可行的方法。 政府购置效劳是介于政府直接提供效劳和完全私有化两个极端之间的一种折中的方式，即政府继续保存其投资主体和制定政策的角色，但将举办效劳的责任通过合同形式交给独立的举办机构，这些机构可以是私人的赢利或非赢利性组织或其他非政府组织等。 （二）民办公助的主要方法 目前被大多数国家普遍使用的民办公助管理工具，包括效劳承包、专项基金、定向福利券和市场供给等手段。具体描述如下： 效劳承包（购置效劳）是
12、所有民办公助方式中最为常用和广泛使用的管理工具。在公共效劳的提供中，以合同的形式来购置效劳是最常用的一种形式，即将公共效劳通过订立合同的方式委托给民间赢利或非赢利机构，由它们来提供效劳，这种方法也通常被称之为购置效劳。其目的最初只是为寻求一种提供效劳的不同模式，主要是降低效劳本钱、增加资金渠道、提高效劳质量和克服官僚现象，但随着实践的开展，政府购置效劳逐渐变成了一种缩小政府规模和干预的方式，从而使政府与私营或其他组织形成了一种合作关系，共同承担社会责任。 专项基金是指政府为保障公民获得一些最根本的效劳而通过补助制度以降低其效劳收费的方法，如美国的医疗机构长期接受政府的巨额财政补助，以便使低收入
13、者也能享受较低价格的医疗效劳。具体来说，专项基金是政府对社会效劳提供者和大多数非盈利组织提供的补贴，目的是使效劳使用者能够用得起这些效劳。一般来说，专项基金的使用要求民间部门必须先自行筹措局部配套资金，而政府那么对其施行一定比例的补贴。其优点是，如果充分利用政府与民间机构双方的资源开展公共效劳，那么自然会扩大效劳的规模，使更多的人得到帮助。但也有其缺点，那就是政府给了补贴后民间机构是否真正履行其应有的义务，只能在秋后算帐，这也是一个需要考虑的问题。 定向购物券或福利券是带有现金性质的兑换券，让接受公共效劳的人在指定金额内购置所需要的效劳，其目的是鼓励他们对特定物品和效劳的消费，并且能够限制政府
14、所补助资金的用途。它的性质是将现金以购物券的方式发给个人，由个人选择商品或效劳，如教育、医疗、房租、食物等福利券。与被认为有资助生产者、限制消费者选择嫌疑的专项基金不同，福利券允许消费者在市场上自由地选择。其实在很多“第三方付款的效劳中，如医疗补助等，经常也被认为是一种福利券的体制，因为在常规的市场经济条件下，这些方案的受益者可以选择自己合意的医生或医院。定向购物券企图在效劳提供者中引入竞争机制，由消费者选择效劳提供者，从而降低本钱和价格，提高效劳质量。 市场供给是一种完全市场化的公共产品或效劳的提供方式，主要适用于一些与市场经济组织提供的私人物品的形式相同的公共产品和效劳的生产和提供。这些公
15、共产品或效劳不再被视作是由公共组织提供的物品，而是由消费者自行从民间市场中选择效劳，政府完全不参与。但是，尽管政府较少参与这些产品的福利供给机制，但会公布一般性法规应用于这些领域，以保护社会上的低收入人士获得相应的效劳，如日托、小型医院、吸毒和酗酒治疗工程、精神卫生保健以及私人开业的心理治疗等。市场供给所产生的一个问题是会导致阶层分化，并会强化市场经济的不公平性。例如，贫困人士凭福利券在市场上购置效劳，但同时那些富裕的人士也会自己掏钱购置相似的效劳。随之产生的一个问题是，使用福利券的顾客不能像自己掏钱购置效劳的顾客那样有充分的权力和自由去选择福利的提供者。并且，一些效劳提供者可能会拒绝向这些顾
16、客提供效劳，因为在他们身上几乎无利可图，这样就会出现由市场经济组织选择客户的现象。 自愿效劳和自我效劳是指由自愿者提供原本由政府提供的效劳，这是在慈善组织提供的社区效劳中被普遍使用的方法。政府一般不干预这种体制的分配和产出。其优点很多，一是可以满足一些没有组织或问题较特殊人群的需要；二是这种效劳具有很强的创新力，它一方面可以防止政府组织中官僚主义的制约，另一方面也可以通过探索和实验来寻求更有效的效劳方法。但是，自愿效劳也有其缺点，一是效劳质量的问题，由于自愿工作人员往往缺乏专业知识和相关技能的训练，很可能会导致效劳质量的下降。二是自愿效劳机构属于非营利组织，特别强调其自身的独立性，如果在经费问题上依赖政府或其它部门的补助，其独立性那么会受到经费提供者的影响，这也是一个需要考虑
