1、关于妥善审理农村土地流转纠纷的调研报告 2023年xx中旬至xx中旬，省高级人民法院调研实践组着眼于我省农村土地流转中的现实问题，先后走访了xx、xx等地基层人民法院以及基层乡镇人民政府、村民委员会、农户等，通过调取审判信息、个别谈话、问卷调查、召开座谈等形式，结合观察法、实证法等对收集到的信息作出分析、归纳，形成如下调研报告。 一、我省土地流转纠纷的特点 当前，农村土地承包经营权与宅基地使用权流转随之呈现出新的特点。一是流转态势迅猛。全国土地流转率达35%，其中，xx耕地流转率已超过50%。二是流转区域不平衡。一般来说，试点区域农村土地承包经营权流转率明显高于其他非试点区域。经济开展程度和地
2、理条件等因素也影响着流转情况。三是流转呈多元化特色。流转主体、流转方式、流转渠道、流转模式呈现多元化态势（见表1）。四是行政助推作用明显。xx省出台了关于农村土地承包经营权流转假设干问题的意见等一系列文件，从省级层面对土地承包经营权流转进行标准引导。为促进土地承包经营权流转，xx省级财政每年给种粮大户每亩补贴2023元，加上市县配套农户所得补贴每亩30多元。 相应地，土地承包经营权和宅基地使用权流转纠纷的数量和样态与经济社会开展状况密切相关的特征越来越明显。就我省农村土地承包经营权流转纠纷而言（见图1），一是案件数量呈波动状态，但总体呈上升趋势；二是土地流转呈现纠纷主体、利益诉求、纠纷类型多元
3、化趋向；三是纠纷呈现出群体性、类型化。另外，案件调解难，判决率较高，执行难度大。就宅基地使用权流转纠纷来说（见图2），一是案件数量较少；二是宅基地使用权流转纠纷往往被计入确认合同效力纠纷、房屋买卖合同纠纷、拆迁补偿安置纠纷、物权保护纠纷、所有权纠纷、共有物分割、侵权损害赔偿、离婚后财产纠纷以及排除妨害等案由；三是新型流转纠纷案件极少进入诉讼领域。其主要原因是：首先，宅基地使用权抵押、继承等纠纷本身基数小，抵押、置换等形式在现实中本就处于试点状态，因此纠纷数量也少。其次，法律禁区多，有的当事人对法律明确禁止宅基地抵押的法律后果十分清楚，有纠纷也不诉至法院。 二、基层人民法院面临的困难与问题 从调
4、研情况看，基层人民法庭及其辖区内的人民法庭审理着全省80%的土地流转纠纷案件。总的看来，基层人民法院在处理相关案件时面临着法律依据缺乏、裁判尺度难统一、纠纷受理通道尚不顺畅等困局。从深层次分析，原因有三：一是案件本身的复杂性增加了审理难度。随着城镇化进程加速，农村土地不断增值，不同主体之间利益冲突在所难免。而且土地问题往往时间跨度大、涉及面广、关系复杂，尤其是经过屡次流转的纠纷等更是如此，处理难度不言而喻。二是法院自身的局限性使得审判职能受限。行政机关掌握着充分的资源，并且易于调配，可以超出当事人诉求的范围，甚至通过其他领域的资源调配满足当事人的利益诉求。司法机关可利用资源有限，纠纷处理的可选
5、择空间有限。三是政策先行与法律滞后问题在局部案件中难以协调。相对于土地流转的实践及政策的先觉先行，法律重在功能稳定，在抵押融资、盘活资本、加大流通等方面限制较多。尤其是土地流转的法律领域内存在着诸多空白或不明确之处，法院在审理相关案件时有时处于无法可依的困局之中。 三、妥善审理土地经营权流转纠纷的对策建议 （一）认真贯彻领会中央“三权分置精神 中央“三权分置政策是处理好土地流转纠纷的总原那么。随着农村经济体制改革的深化和土地承包经营权流转的推进，土地承包经营权构成和权能不断演进，逐渐形成了农地所有权、承包权和经营权“三权分置原那么。即在家庭承包制的制度框架下，将农地产权结构分解为三种权利：农村
6、土地集体所有权、农户承包权和土地经营权。对此，基层人民法院在处理土地流转纠纷案件时，一般应遵循以下原那么：承包方以其土地经营权进行抵押或者抵偿债务的，只要不存在其他违反法律规定的情形，可以认定有效；承包方以其土地承包权进行抵押或者抵偿债务的，应当认定无效。土地经营权抵押、担保等，农户未能按时还款，那么土地经营权流转至抵押权人或担保权人。如果土地经营权流转期限届满后，经营权自动回转农户。同时，按照依法审慎原那么，以落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权，适度放活宅基地使用权为导引。总之，只有深入学习领会中央“三权分置精神，才能妥善地处理好农村土地集体所有权、农户承包权和土地经营权之间以及宅基
7、地集体所有权、宅基地农户资格权和宅基地使用权之间的权利义务关系。 （二）准确界定相关权利主体 土地承包经营权的维护离不开承包关系的稳定，承包关系的稳定和长久不变是维护农民土地承包经营权益的法律前提和制度保障。一是明确农村集体经济组织的法律地位。针对农村集体经济组织存在主体虚化、与村民委员会等群众性自治组织职能混淆等问题，妥善处理村民委员会和农村集体经济组织的关系，准确把握农村集体经济组织的诉讼资格，维护新形势下的农村集体经济组织权益。二是妥善处理农村集体经济组织成员权问题。农村集体经济组织成员权是涉及农民权益保护的根底性权利。判断成员权资格时，应按照尊重历史、兼顾现实、程序标准、群众认可的原那
8、么，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的奉献以及农村土地对农民的根本生活保障功能等因素。要在现行法律规定框架内，综合考虑当事人生产生活状况、户口登记状况以及农村土地对农民的根本生活保障功能等因素认定相关权利主体。要以当事人是否获得其他替代性根本生活保障为重要考量因素，慎重认定其权利主体资格的丧失，注重依法保护妇女、儿童以及农民工等群体的合法权益。 （三）切实保护和标准土地经营权流转 中国农地制度是极为复杂的物权制度，现有制度以及将来任何制度都难以涵盖其极为丰富的内涵与外延。寄希望依靠明确的法律规定，一劳永逸地解决所有农村土地疑难法律问题，显然不现实。因此，在处理相关案件时，离不开利
9、益衡量，尤其是土地承包经营权、宅基地使用权的财产属性和社会保障功能之间的平衡。在目前的城乡二元体制下，土地承包经营权、宅基地使用权并不仅仅是普通的用益物权，更承载着社会保障功能，这使得其财产属性为人身属性所抑制，流转受到了一定程度的制约。同时，土地承包经营权、宅基地使用权在民间大量的、自发的流转又说明，农村的开展需要土地流转来撬动。如何平衡土地承包经营权、宅基地使用权的社会保障性和财产性之间的关系，解决市场自发的冲动本能与法律制约流转之间的冲突，成为相关案件审理难点和关键点。因此，基层人民法院需坚持以下原那么：既要利用农村的土地来促进农村经济的开展，又不能在这个过程中损害农民的正当利益，更不能
10、剥夺农民依附在土地上的可持续开展动力。 具体来说，既强调市场在流转中的决定性作用，也严格禁止违背承包人意愿的流转；既认可土地承包经营权的现有合法流转方式，又鼓励符合政策精神的创新流转形式；既限制宅基地农户资格权流转，也适度放活宅基地使用权；既禁止城市居民购置宅基地，也不阻碍房屋所有权依法流转。在国家确定的土地承包经营权、宅基地使用权制度改革试点地区，可以按照国家政策及相关指导意见处理土地经营权、宅基地使用权因抵押担保、转让而产生的纠纷。对符合试点条件且双方签订了抵押合同并办理了抵押登记的，认定抵押权成立。未办理抵押登记，但政府的政策性担保公司为土地经营权抵押合同提供担保的，原那么上认定抵押权的
11、效力。在非试点地区，农民将其宅基地上的房屋出售给本集体经济组织以外的个人，该房屋买卖合同认定为无效。合同无效后，买受人请求返还购房款及其利息，以及请求赔偿翻建或者改建本钱的，应当综合考虑当事人过错等因素予以确定。在涉及农村宅基地或农村集体经营性建设用地的民事纠纷案件中，当事人主张利润分配等合同权利的，应提供政府部门关于土地利用规划、建设用地方案及优先满足集体建设用地等要求的审批文件或者证明。未提供上述手续或者虽提供了上述手续，但在一审法庭辩论终结前土地性质仍未变更为国有土地的，所涉及的相关合同应按无效处理。 在注重土地承包经营权、宅基地使用权的财产属性的同时，基层人民法院还应注重土地权益的社会
12、保障功能。对违反法律、行政法规以及相关国家政策的土地承包权、宅基地使用权转让行为，以及其他变相导致农民丧失土地权益的行为，依法确认无效。充分尊重农民意愿并考虑当地农村社会保障能力，不得以强制退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。对土地经营权入股案件，应着重审查入股行为是否符合农民意愿，支持入股农民以“保底收益按股分红的方式享有收益，防止因股份合作导致农民丧失土地承包经营权。总之，依法审理土地承包经营权流转案件，应准确界定土地经营权流转形式，准确把握不同流转方式生效具体要件，对改变土地集体所有性质、改变土地用途，确认无效；对非法干预土地经营权流转的行为，依法予以纠正。 第7页 共7页
