1、基层法律效劳队伍建设调研报告 基层法律效劳经过近30年的开展后，在2023年民诉法修正案中得到立法确认。基层法律效劳满足了中国基层社会和低收入群体的大局部法律效劳需求，为基层和农村稳定、和谐、经济社会开展做出了突出奉献。但是，其队伍建设的滞后，尤其是人员紧缺，基层60%以上的乡镇没有基层法律效劳人员等问题，导致广阔农村、乡镇、街道、社区得不到及时的法律效劳，为基层人民群众寻求法律帮助带来诸多不便，已经成为目前迫切需要解决的重大问题，并严重阻碍着基层法律效劳的开展。 一、基层法律效劳不可或缺 基层法律效劳发挥了“党政领导的参谋助手作用、经济建设的保驾护航作用、民主法制的宣传推动作用、人民利益的维
2、护保障作用，成为基层党委政府、企事业单位、各种组织和人民群众“信得过、靠得住、离不了和“为一方效劳、保一方平安、促一方繁荣的重要力量。一直以来，在促进城乡经济开展和社会和谐稳定中积累了珍贵经验并显现出巨大成效。 （一）贴近基层、贴近群众，彰显基层法律效劳的本质特征。 基层法律效劳土生土长、扎根基层、便民利民，非常符合街道社区和农村的实际情况。通过当好乡镇党委政府的法律参谋，帮助和推进乡镇政府依法行政、及时纠正增加农民负担、侵犯农民利益的行为、保障减轻农民负担政策法规的落实、开通为民效劳“绿色通道、为拖欠农民工工资、工伤事故等案件提供法律援助、为农村困难农民、残疾人、老人提供优先、优惠、优质效劳
3、，深入乡村、农村企业和进城务工农民集中场所开展法制宣传和法律咨询，确保农民群众能就近获得法律帮助，仅在2023年共担任乡镇政府、事业单位、村委会、企业和经济组织法律参谋4991家，解答法律咨询13.1万人次，办理农民工事项5143件，征地事项591件，土地承包事项202325件，代理诉讼法律事务22694件、非诉讼法律事务25664件，防止和挽回经济损失近7千余万元。 （二）扶贫解困、排忧解难，铸就为民效劳的奉献精神。 积极为农村中孤寡老人、妇女儿童、五保户、残疾人、农民工等弱势群体特别是对社会保障、赡养抚养、交通医疗事故、坑农骗农等涉及到农民和农民工切身利益的案件提供法律援助。畅通法律援助渠
4、道，积极开展异地协作，完善工作机制。对农村一些特殊对象、特殊案件或突发性事件，特别是对群体性案件开辟“绿色通道，简化手续、快速受理、及时办理。基层法律效劳工作者已经成为农村法律援助的主要力量，2023年办理法律援助案件2624件，占整个法律援助案件总数的67%。 （三）化解纠纷、维护稳定，勇担和谐使者的社会责任。 基层法律效劳工作者全部被聘任为人民调解员，有的还被授予名人人民调解室荣誉称号，充分发挥专业优势，主动在接案和办案中“利用调解手段解决问题，排查化解矛盾纠纷，积极主动地参与到“集中排查、定期排查、分块排查、重点排查矛盾纠纷工作中，参与到信访接待和办案中，积极协助村（居）、乡镇（街道）调
5、委会依法开展矛盾纠纷调处活动，引导农民和农民工通过正当渠道依法表达诉求，为妥善解决问题提供法律建议。2023年共参加各种矛盾纠纷排查3000余人次，参与重大矛盾纠纷化解800余人次，化解一般矛盾纠纷12723件，占人民调解案件总数近30%，通过“人民调解程序解决的矛盾纠纷免收代理费达230余万。 （四）建章立制，深化改制，基层法律效劳所标准化建设初见成效。 2023年通过年检的91个法律效劳所“合伙制改制根本完成，法律效劳所主任合伙人推举产生，所内实行民主管理，重大事项合伙人讨论决定，制定了章程、协议以及各项规章制度，强化内部自我约束机制，自我管理、独立核算、自收自支。目前，XX市基层法律效劳
6、所普遍建立了人员管理、财务管理、业务管理、考评奖惩等12项制度，做到“六公示、“五统一，全面标准了法律效劳机构运行机制和从业人员的执业行为。经过近两年的“合伙制改制运行，70的所扭转了过去长期亏损局面，大局部所年终均有结余，基层法律效劳“合伙制改制己初见成效。 二、基层法律效劳的现状和面临的困难与问题 XX市现有乡镇、街道、社区312个，目前有基层法律效劳所的只有91个，覆盖率仅有30%还弱；从业人员422人，万人比还不到万分之一。根本分布在社区和街道以及县市区周边和经济较兴旺的乡镇，偏远地方根本无从业人员和机构。脱钩改制以后，司法所与法律效劳所彻底别离，司法助理员等公职人员不再从事法律效劳工
7、作，使本就十分薄弱的基层法律效劳队伍更加显得无人干事，导致基层党委政府、效劳“三农以及人民调解、法律援助、法制宣传等工作无法及时有效地得到法律效劳和法律帮助，农村、农民、农业等问题和基层党委政府想寻求法律效劳显得十基层法律效劳队伍建设调研报告第2页 分困难。律师90%都在城市的现实也难以把触角伸向农村，尤其是偏远地区就更难了。基层法律效劳的准入大门始终未翻开，几年不进人，又使农村缺失法律效劳的现实更加雪上加霜，基层法律效劳队伍只出不进的局面导致全市机构数从127个锐减到91个，从业人员从670余人减少到422人，基层法律效劳在县及其以下地方，遇到严重缺失从业人员的巨大挑战，这种困难局面已经到了
8、严重影响到工作，必须要面对和解决的时候了。基层法律效劳不仅面对以上为难局面，而且还存在着以下困难与问题： 一是执业难。当事人委托法律效劳工作者作为代理人，法律效劳工作者可依法调查、收集与法律事务有关的证据材料；可以向人民法院申请查阅有关的案卷或者庭审材料，但是，由于立法的缺陷，导致在调查取证时碰到诸多障碍。比方在代理医疗纠纷案件需到医疗机构查阅病历、代理债务案件到金融机构查阅存款信息等等，这些机构都说要律师才能查阅，使得许多案件，因收集证据不到位或不能收集，要么不能起诉，要么败诉。这不仅导致当事人合法权益不能得到保护，也影响了法律效劳工作者的执业活动，降低了法律效劳工作者的社会地位。 二是地位
9、低。法律效劳工作者因工作性质需要，经常与公、检、法机关打交道，很多工作得靠这些部门支持，有些部门从心理上认为法律效劳工作者比他们低，特别是在庭审活劫中，某些法官甚至粗暴的打断法律效劳工作者的发言。如果所代理的案件败诉，就会带来难以预料的麻烦。 三是缺保护。近几年来发生过多起追讨代理费的信访案件，受害的根本上是法律效劳工作者。究其原因：法律效劳工作者时值如今无立法保护，局部诉讼当事人将怨恨或者将败诉责任直接发泄到法律效劳工作者的头上。可悲的是，法律效劳工作者被投诉后，很少得到较圆满的处理结果。 四是准入低。基层法律效劳工作者管理方法第六条第 （二）款规定。具有高中或者中等专业以上的学历可以经考试
10、取得基层法律效劳工作者执业资格。仅具有高中或者中等专业以上的学历是很难高质量、高水平为当事人提供法律效劳的。 五是风险大。基层法律效劳的职业特性决定了其接触到经济和社会的各个方面，按照不同的接触对象其执业风险有：刑事责任方面的伪证罪、包庇罪、泄漏国家机密罪、行贿罪、偷税罪等；执业权利限制方面的不让会见、不让取保、辩护不采纳等；人身攻击方面的如语言侮辱，打击报复等；来自当事人方面的如投诉举报，办事后收不到钱等；来自同行方面的如不正当竞争、同业诋毁等；来自司法行政方面的对违反禁止性规定和职业道德执业纪律的行为给予警告、暂停执业、撤消执业资格、停止执业等；来自社会方面的如社会舆论、媒体评价造成的人格
11、和声誉影响，以及失业压力、信访人的纠缠、报复等等。 六是定位不确定。基层法律效劳所脱钩改制后，成为了“自愿组合、自我管理、共同出资、共担风险的合伙制社会中介机构。从诞生起直至完成脱钩改制的近30年开展时间，其定位一直处在不确定的变化状态中。这一系列的辗转与变动使得基层法律效劳所的定位在短时间内出现政策的反复性和不连续性，以及定位本身带来的难以操作性和难以把握性。例如基层法律效劳所“以社区为依托，面向基层、面向社区的定位，与不同区域的法律效劳需求和法律效劳供给两者之间很多并未到达根本的供需平衡，甚至相差甚远，使得基层法律效劳的生存空间并不大。而“公益性、便民性、低收费的这一定位，对实行“自主执业
12、、自收自支、自我管理、自我开展的基层法律效劳机构来说，将无法生存，工作的开展往往表现得困难重重。 七是界限不清、交叉重叠。就目前国家情况来看，地区之间的经济开展仍然存在着较大不平衡，律师事务所和基层法律效劳所的存在正好分别填补了不同层次的群众对法律效劳的不同需求。特别是基层法律效劳工作者在实践中应该表述为法律工作者，但在很多群众心里，认为“能帮助打官司的就是律师，基层法律效劳所就等同律师事务所的观念根深蒂固，加上两者之间的业务范围大局部的交叉，更是无法清楚地将两者区分开来。虽然禁止基层法律效劳工作者冒用律师身份办案，可许多当事人仍在交流过程将基层法律效劳工作者称作律师，甚至有基层法律效劳工作者
13、公开以律师身份执业，屡禁不止。目前基层法律效劳工作者与律师形成竞争关系，准入门槛极低的基层法律效劳工作者轻易就能获得同律师执业范围相差无几的有偿法律效劳资格的事实，这在通过了高难度的司法考试才获得执业资格的律师们看来，是一种很大程度上的不公平。 八是规模不大、素质不高。基层法律效劳所规模化、品牌化、专业化程度不高，队伍中专业型、复合型、涉外型高层次人才稀少，新兴领域和高端领域业务含量很低，综合实力和市场竞争力与律师业相比还有很大差距。基层法律效劳工作者受竞争压力的影响，注重经济效益和短期效益，无视社会效益与社会责任，大局意识、政治意识淡薄等等。 九是案源少，收入低。XX市县区大局部是农业县，市
14、场经济开展较成都等周边县区较慢、案源少。随着司法体制改革及人民法院工作职能的转化，尤其是诉前确认机制和“三调联动机制的逐步建立，大量民事纠纷的处理以调解为主，从而使基层法律工作者的诉讼业务逐步减少。目前法律效劳市场的多元化，律师、基层法律效劳工作者、局部非专业人员从事有偿法律效劳，致使基层法律效劳所案源日益减少。上述因素导致在基层执业的基层法律效劳工作者收入偏低，甚至有的根本生活也难以保障。 十是力量缺乏、分布不均。基层法律效劳工作者是目前扎根于农村直接为农民群众提供法律效劳的主力。但是有近一半左右的基层法律效劳所和基层法律效劳工作者在县城或周边地设置或执业，许多经济不兴旺的遥远乡镇根本没有基
15、层法律效劳所和法律效劳人员。 三、基层法律效劳的开展空间和思考 基层法律效劳是具有中国特色的法律效劳种类和形式，它的存在具有阶段性特点，是一定历史阶段上经济开展不平衡状态在法律需求领域上的必然反映，在现阶段和今后相当长一个时期具有较大价值，不可或缺。在工作实践中，应从明确基层法律效劳所的定位，理顺管理；提高基层法律效劳工作者素质，明确职责；加强基层法律效劳队伍的监督，逗硬奖惩；畅通基层法律效劳进出关口，效劳基层等方面入手，为基层法律效劳注入活力，促进基层法律效劳健康开展。 （一）完善规划、理顺管理，切实加强基层法律效劳标准化建设。必须进一步促进基层法律效劳所全面完成脱钩改制，使其真正成为按市场
16、规律运作的法人主体，加强行政管理和监督、加强行业管理和监督、加强内部管理和监督、加强社会管理和监督。通过制定相关规那么实现有效管理。一是基层法律效劳所应当脱卸司法行政机关和基层人民政府赋予和委托的职能，不再承担调解民间纠纷、普法宣传等司法行政工作，而应象律师一样，通过完成代理行为参与到基层民主法制建设中去。二是从内外部、纵横向等多方面、多角度完善基层法律效劳管理体系。司法行政机关应通过实施资格准入和制定各项政策规章，把握好“游戏规那么，当好公正执法的“裁判员，协调有关部门为基层法律效劳创造良好环境；基层法律效劳工作者协会应通过对基层法律效劳所和工作者的日常管理实行行业自律，抓好培训、维权，进行违法违纪行为调查
