1、税收执法制度调研报告 一、税收执法责任制的实践与成效 1、税收执法责任制的历史沿革。税收执法责任制的开展主要经历了三个阶段：一是创立制度阶段。1997年，党的十五大提出“一切政府机关都必须依法行政，切实保障公民权利，实行执法责任制和评议考核制之后，一些省、市税务机关进行了积极尝试，开始建立执法责任制领导机构，制定执法责任制实施方法、执法过错责任追究方法等配套制度。虽然当时的认识是初步的，但为税收执法责任制的推行奠定了根底。由于许多问题的认识不一致，进度也不一致，执法责任制工作急盼统一。在总结各地实践的根底上，2022年8月，全国税务系统依法治税工作会议首次提出“建立以执法责任制为核心的考核管理
2、机制，发布了关于全面推行税收执法责任制的意见及税收执法过错责任追究方法（试行），明确了税收执法责任制的内涵、原那么、内容及整体框架，初步建立起了执法责任制的制度体系。2022年初，XX市国税局在全省国税系统较早地组织编写了税收执法岗责体系与工作规程，将征收、管理、稽查各专业局的职能具体分解成55个岗位721项工作职责和12023项业务规程，积极探索齿轮传动式的工作机制，为全面推行执法责任制积累了经验。2022年初，国家税务总局确立了推行税收执法责任制工作的“五年三步走的总体规划，描绘了推行执法责任制的宏伟蓝图。二是开展创新阶段。2022年3月国务院发布全面推进依法行政实施纲要明确指出：“推行行
3、政执法责任制，依法界定执法职责，科学设定执法岗位，标准执法程序。建立公开、公平、公正的评议考核制和执法过错或者错案责任追究制。进一步为行政执法责任制的制度确立奠定了行政法规效力的依据。在总局的积极引导下，各地税务机关结合本地实际，大胆探索，不断在执法责任制的实践中引入新理念、充实新内容、运用新技术。2022年底，省局制定下发了全省统一的国税系统岗责体系和工作规程范本，并试点开发了监控考核软件，对执法程序实施过程监控，提高了考核效率，为全国依托信息化深入推行执法责任制提供了珍贵经验。总局对各地在实践中创造的经验十分重视，将执法责任制软件与执法监察软件进行整合，形成了统一的税收执法管理信息系统，大
4、大提高了执法考核与执法监察的工作效率，实现了税收执法考核与执法监察手段质的飞跃，代表了开展的方向。三是统一标准阶段。2023年3月，总局在总结各地税务机关实践经验根底上制定发布了全国国、地税税收执法责任制岗位职责和工作规程范本、税收执法责任制考核评议方法，修订了税收执法过错责任追究方法，为全国税务系统标准地推行税收执法责任制提供了制度保障。税收执法责任制每一次理论和实践的创新，都把税收执法责任制向进推进了一步。 2、税收执法责任制的主要工作内容。税收执法责任制主要包括岗位职责、工作规程、评议考核、过错追究这四大核心要素。一是合理分解岗位职责，将岗责体系中确定的工作内容和执法责任分解到每个执法岗
5、位，明确到每个执法人员，确保岗位职责的落实，解决“做什么的问题；二是建立完善工作规程，按照岗位工作职责细化每个执法岗位工作规程，为执法人员行使岗位职责提供明确标准的依据，解决“怎么做的问题；三是认真开展评议考核，对执法人员的执法行为通过内部考核、外部评议，核定其执法质量，解决“做得怎么样问题；四是严格过错责任追究，按照过错责任追究方法，强化过错责任追究，解决“做不好怎么办的问题。岗位职责是根底，工作规程是关键，评议考核是手段，过错追究是保障。四局部内容相互衔接，环环相扣，形成一个严密的有机整体。 3、推行税收执法责任制取得的成效。近年来，税收执法责任制工作取得了长足进步，具体表达在以下几方面：
6、一是作为执法责任制的理论根底，即“内外并举、重在治内、以内促外的依法治税指导方针已经深入人心，并得到了广阔税务干部的理解和认可；二是执法责任制作为依法治税工作的抓手，已经被各级国税机关的领导摆上了重要议事日程，当作重要的一项工作加以研究部署；三是总局统一制定了岗责体系和责任追究方法，在此根底上，省局完善了执法责任制的各个子系统，执法责任制中最难具体落实的评议考核系统已经由原来单纯的手工操作迈上了计算机的平台，更加科学、有效；四是执法责任制的推行一方面标准了执法行为，加大了执法力度，促进了国税干部执法水平的提高；另一方面，通过推行执法责任制，加强对干部的严格管理，得到了社会各界、党政机关的充分地
7、理解、支持和认可，进一步提升了国税机关的执法形象。 二、税收执法责任制存在的主要问题 经过几年的实践，税收执法责任制对依法治税产生了巨大的促进作用，但距离全面推进依法行政的要求还有很大差距，在实践中税收执法责任制还存在不少问题，制约了执法责任制的深入推进，主要表现在以下五个方面： 1、观念转变不到位，税收执法不标准。一些税务干部对“重在治内的意义认识缺乏，思想深处仍然留恋手中原来可以自由支配的权力，不愿接受监督，消极对待监督，甚至抵触监督，使执法责任制难以深入。在局部地区依法治税停留在做外表文章，真正形成机制的有效监督力度还比较弱，执法责任制的作用还远没有得到充分发挥：一是依法征收还没有到位。
8、一些税务机关在组织收入工作中，有的受方案指标影响，有的因地方政府的干预，没有做到应收尽收，有税不收和收过头税的现象时有发生。二是执法随意性的现象仍然存在，税务管理还不够严密。一些单位征管制度规定不落实，责任缺位、管理疏漏的问题没有得到有效解决，对“走逃户和“失踪户缺乏有力监控，对偷、骗税以及利用增值税专用发票违法犯罪的特点、动向警觉不够，防范不力，打击震慑的威力不大。 2、岗责修订不及时，规程设置不完善。推行税收执法责任制要求必须统一标准岗位职责和工作规程，各地在推行税收执法责任制过程中经过不断的摸索、实践，都在各自的系统内制定了统一的岗责体系，2023年3月，总局制定了全国统一的税收执法责任
9、制岗位职责和工作规程，便于各地对照执行。目前的岗位职责和工作规程一经统一后一般都保持几年不变，表达了岗责体系的稳定性。但税收政策是随着社会经济的开展而不断变化调整的，特别是近年来随着税收管理科学化、精细化要求的不断提高，新的税收政策和税收征管措施不断出台。但由于税收执法责任制工作缺乏系统的、统一的规划管理，岗位职责和工作规程的修订远远跟不上税收政策调整的步伐，很多新出台的税收政策和征管制度都没有及时纳入岗位职责和工作规程中，造成岗位职责界定不明晰，工作规程设置不完善，影响了执法责任制整体成效的发挥。 3、考核评议不科学，考评结果不真实。一是考核机构不独立，组织实施缺乏必要的保障。目前地市级以上
10、税务机关都设立了专门的法制机构作为执行税收执法责任制的专门机构，但县级以下的税务机关大都没有这样的专门机构，而由其他业务部门兼职承担，形式不尽相同，主体不明，职责不清，不具有专业性和独立性，导致市、县局之间管理脱节。而这些业务部门本身也承担着一定的执法职能，并负有指导和标准下级执法人员日常工作和行为的工作职责，这种集运发动、指挥员和裁判员于一身的组织机构体制，难以保证执法考核监督的客观公正性。二是各类考核名目繁多，内容交叉，多头考核、重复考核现象较多，影响了执法责任制考核的权威性。目前各部门很多业务工作都有单项的考核方法，如税收征管质量考核、责任区管理考核、金税工程考核等，这些考核在内容上与执
11、法责任制考核互有交叉。有的考核按月或按季进行，有的考核那么是每半年或一年进行一次。由于没有明确统一的部门扎口，以至各打乒乓，各唱各调。“上面千条线，下面一根针，这些考核最终都要落实到基层，既增加了基层接待检查考核的负担，又弱化了执法责任制考核的权威性。三是考核的真实性不高。一些地区考核不认真，特别是没有实行自动化考核的地方，手工考核缺乏科学的方法和手段，考核人员与被考核对象工作上长期共处，考核时难免心慈手软，执法责任制考核评议结果是你好、我好、大家好，而在上级税务机关的执法检查或者外部审计中却发现很多执法问题，考评工作流于形式。 4、执法过错不追究，执法责任不落实。这个问题应该说是推行执法责任
12、制的焦点和难点。据统计，2023年全省各级国税机关共有4561人次被追究了执法责任，大局部追究形式都是批评教育、扣发奖金或书面检查等，而给予通报批评的为66人次，给予记过以上的追究仅有3人次。有的地方过错追究松紧不一，发现问题后不敢真追究，甚至找各种客观理由推脱责任，个别地方全年执法过错追究数甚至为零，过错责任追究落实不到位。究其原因主要是考核人员怕得罪人，碍于情面，不敢动真碰硬，存在大事化小、小事化了的情况。对执法过错行为的姑息纵容助长了少数执法人员违规执法的侥幸心理和行为，个别执法人员廉政意识较差，用国家赋予的税收执法权作交易、送人情、捞好处，破坏了税收法规的严肃性，损害了税务机关形象。
13、5、鼓励机制不配套，两权监督不平衡。一是缺乏鼓励机制。由于执法岗位的分配根本上是由部门领导根据各个执法人员的综合素质来安排的，相对来说，能力强、工作认真负责的同志分配的执法岗位就多，工作任务重，责任大，在工作中可能发生的过失就多，受到追究的可能性也就大，而在奖金、福利待遇等方面却没有什么区别，形成苦乐不均、分配不公，一定程度上挫伤执法人员工作积极性。二是相关制度不够配套，造成考核评议工作岗位的不平衡。执法责任制是对执法工作进行监控考核的体系，不涉及到从事人事、教育、宣传、财务等内部行政管理事务工作人员的非执法事项，被追究者根本上是一线执法人员，非执法人员一般不会被追究，不仅不必承担风险，而且还
14、有加分的时机。长期下去就可能导致行政执法岗位与行政管理岗位考核的不平衡，影响一线执法人员的工作积极性和接受考核的主动性。 三、完善税收执法责任制的对策建议 依法治税是税务部门一项长期而艰巨的任务，推行执法责任制是依法治税的有机载体，要坚持以科学开展观为指导，解放思想，与时俱进，深入推进执法责任制，努力构建和谐的征纳环境。 1、破除权力本位观念，强化责任本位意识。客观上讲，纳税人偷、骗税行为的发生与税务部门疏于管理、淡化责任、执法不严、打击不力有很大关系。因此标准税收秩序必须切实纠正就是依法治民、依法治理纳税人的认识误区，牢固树立重在治内的指导思想，从税务机关内部抓起，通过标准自身执法行为，促进
15、外部执法环境的转变。针对一些干部认为执法责任追究是“授人以柄、“束缚手脚的错误认识，加强教育疏导，使大家理解加强监督、严格责任追究从根本上来说是对干部的保护和保护，不仅有利于事先防范，防止干部犯错误，而且有利于抵抗外界对税收执法的干扰，从而有利于增强执法人员工作的主动性和责任心。 2、破除规程修订常规，实施动态长效管理。执法责任制不是一劳永逸的事情，应与时俱进，随着税收政策的变化而及时修订完善。要在税务系统内建立自上而下的执法责任制的统一协调管理机制，使执法责任制统领各项执法工作，贯穿于税收执法的始终。总局各部门在制定每一项新的税收政策和征管措施时应同时制定相应的岗位职责和工作规程，并由法规部
16、门统一审核把关，在税收政策措施出台时同步地纳入执法责任制体系中，对执法责任制实行动态的适时管理，保持执法责任制的先进性、科学性和时代性。 3、破除考评机制桎梏，构建科学考评体系。一是设立专门的考核机构。从执法责任制的实践看，县、区行政执法机关是基层执法机关，执法责任制能否落实到位，关键在县、区行政执法机关，要把这项工作真正做好，必须建立一个专门的上下衔接、连贯穿畅的执法责任制组织体系，在县、区局设立专门的考核工作机构，在人员、经费上予以必要保障，并不参与所在单位的部门评议，其工作质量直接由县、区局领导和上级法制部门考核衡量，以保证其处于相对超脱的地位，消除后顾之忧，使考核人员在执法监督考核上保持相对的独立性和专业性，使税收执法责任的实施在组织上得到有力的保障。二是以执法责任制考核替代其他执法类考核。总局发布的“两个方法和“两个范本形成了税收执法责任制的统一框架和
