1、农村土地保障与社会保障 目前，我国农民养老保障主要有六种方式。家庭养老，但随着农民观念和家庭规模的变化，其保障功能正在弱化;土地保障，但我国人均耕地少（1.52亩/人），农民没有卖地养老的权利，土地保障是附带土地经营风险的初级保障，大量农村人口正在离开土地进入城镇;农村社区养老，仅在少数经济兴旺地区试行，主要方式是提供养老金和举办敬老院等;商业养老保险，仅在少数经济兴旺地区的富裕户中存在;“五保户制度，由农民集体经济组织负担，实行费改税以后将由政府负担;农村社会养老保险，于1992年1月根据民政部县级农村社会养老保险根本方案（试行），在全国大局部县乡建立了统筹基金和个人养老金账户，但又于199
2、9年根据国发199914号文件进入清理整顿至今。 一个显而易见的事实是。一个综合的可持续开展的农村养老保障体系尚未形成，在土地初级保障的根底上，绝大多数农民的养老缺乏保障，这将加剧城乡差距，导致一系列社会问题。 当前，学者对农村保障的研究有两种不同的观点。一种观点认为农村的保障应趋向社会保障，另一种观点认为农村保障应趋向于土地保障为主。 一、我国农村保障现状 （一）农村社会保障现状 长期以来，务实的农民们之所以羡慕城里人的非农户口，是因为非农户口的背后有农业户口所不能企及的很多实惠，其中就包括着城里人的公费养老。早在共和国成立之初的1951年2月，政务院就公布了中华人民共和国劳动保险暂行条例，
3、对城镇职工的生、老、病、死、残、伤做了保姆式的关心;改革开放后政府又对城镇职工的失业和贫困给予特别照顾，直至失业保险和最低生活保障制度在城镇全面实施。 有关研究说明，从1952年到1990年，中国农业通过税收方式、“剪刀差方式和储蓄方式为工业化提供资金积累总量达11594亿元，其中，通过税收方式提供1527.8亿元;通过“剪刀差方式提供872023亿元;通过储蓄方式提供1359.2亿元。1952年到1990年，中国工业化建设从农业中净调动了约l万亿元的资金，平均每年高达250亿元，可见中国农民对国家工业化资本积累的负担有多么沉重。社会保障在农村的缺失，与农民所作的牺牲性奉献是极不相称的。 当被
4、改革开放的大潮吸引着的农民们走入城市，政府逐渐意识到“农民工已是城市不可或缺的一局部，农村的社会保障建设终于被提到了议事日程。于是，国家在“七五方案中设想“抓紧研究在农村建立社会保险制度，并根据各地的经济开展情况，进行试点，逐步实行。“八五方案又进一步指出：“建立和健全养老保险和待业保险制度，在农村采取积极引导的方针，逐步建立不同形式的老年保障制度。1986年，民政部在山东烟台开始了建立农村社会养老保险制度的试点工作，并于1992年在总结试点经验的根底上，制订颁发了县级农村社会养老保险根本方案，这个方案在全国“有条件的地区逐步推广，截至2022年底，全国农村参加社会养老保险的人数达6172万人
5、，农村社会养老保险基金滚存结余195.5亿元。 随着农村社会养老保险的推广，逐步暴露出一些问题。首先是农村社会养老保险基金采用“完全积累制个人缴费、集体补助和政府政策扶持相结合，政府不承担直接财力支持的责任，集体补助常常落空，社会保险演变为“个人储蓄保险，从而失去了它应有的意义。其次，参保农民的缴费水平低，现行的缴费标准为2元20元/月，共设十档，但执行中多数农民选择了保费最低的2元/月，这样按民政部农村社会养老保险交费领取表计算，2023年后每月可领取养老金4.7元，15年后每月可领取9.9元，这显然缺乏以解决他们的养老问题。另一个问题是，实践中出现了“保小不保老倾向，据山东社会科学院的调查
6、，19岁以下的投保者占全部投保人数的60%以上，这显然与我们制度设计的初衷相悖。 （二）农村土地保障现状 在农民的社会保障中，土地占有重要地位。传统的农民社会保障，实质上就是以土地为核心的保障。但是，农村经济和整个国民经济的迅速开展，使得土地保障功能的发挥面临着一系列新的矛盾。 首先是土地保障功能与提高土地利用效率的矛盾。随着农业生产力的开展和农民分化程度的提高，二者的矛盾越来越加剧。土地向经营能手集中，连片开发、开展农业规模经营，是提高土地利用效率的必然要求。而土地的社会保障功能，导致农户的土地不断细分，不利于土地的连片开发，阻碍农户之间的土地流转，延缓土地规模经营的开展，进而有悖于提高土地
7、利用的效率。20世纪80年代以来，在耕地面积不断减少的同时，农村的人口和劳动力却不断增加，导致人地关系不断恶化。由此导致的结果是，从相对地位来看，土地所承担的社会保障功能上升，生产资料功能下降。在有些地方，由于农业经营比较利益低等原因，土地的生产资料功能已经严重退化，甚至根本消失，土地转变为单纯的保障手段。局部从事非农产业的农户，往往对土地进行粗放经营，或将土地撂荒。 其次，土地保障功能与土地保障功能弱化的矛盾。近年来，农村土地的保障功能不仅没有得到强化，反而不断弱化。其主要表现是：农业经营的绝对收益越来越低，在有些地方，农业经营甚至绝对亏本。目前，多数农产品提价的空间小，降价的压力大。但在以
8、小规模农户分散经营为主的农业组织结构，农产品本钱增加的势头却一直比较强劲，由此导致主要农产品的生产本钱占出售价格的比重已经很大。以1999年为例，粮食、棉花、户养生猪的生产本钱，占出售价格的比重分别高达82%、94%和99%。在价格、本钱双因素的夹击下，我国农业经营的绝对收益已经越来越低。以XX省农村固定观察点的十个村资料为例，1995年亩均净收益为680.04元，到1999年已经下降到505.71元，四年间减幅达25.6%;如果扣除人工和物质费用因素，那么农地经营的亩均纯收益，1995年为34.51元，到1999年已经下降到-174.72元，农地经营处于绝对亏本的状态。 农村土地负担越来越重
9、，越来越多的农民视土地为包袱。农民负担问题的严重性至今没有得到明显的缓解，有些地方的农民负担甚至越减越重。同时，土地的流转价格越来越低。有的地方发生土地流转时，转出户不仅不能从土地转让中获得收益，反而要倒贴给转入户。 第三，土地保障功能与国民经济结构调整的矛盾。随着城镇化的开展，农业用地转为非农用地的规模迅速扩张，许多农民失去了土地，进入先前不太熟识的非农领域或城镇生活，增加了生活和就业的风险。目前，我国农村65岁以上的老年人口，已占农村人口的7%以上。由于70年代以来实行的方案生育政策的滞后效应，在今后相当长的时期内，农村老年人口的比重将会继续上升。农村养老的任务将会日趋艰巨。同时，随着经济
10、社会的开展，农村核心家庭的主流地位将会继续提高。面对日趋繁重的养老保障任务，单纯依靠土地的养老保障能力是远远不够的。农民的土地保障根本上属于非正规社会保障。正规的社会保障根本上属于土地外保障。 因此，开展农民的社会保障，必须把增强土地的保障能力与开展土地外保障结合起来，积极实现保障方式的转变，由传统的家庭保障转变为家庭保障与社会保障并举。 二、土地保障与农民社会保障的综合 （一）双管齐下，提高农业经营效益和比较利益水平，激活土地的保障能力 针对现有的土地均分制与提高土地利用效率的矛盾，许多学者提出了各具特色的土地制度创新思路，希望借此促进土地流转，提高土地利用效率。其中许多思路不乏创意。但是，
11、多数思路的实施，因为受到两方面的制约，可操作性并不很强。一是农业经营比较利益低，导致农户转入土地的动力缺乏;二是因缺乏非农就业时机，导致农户转出土地后的收入来源和社会保障问题无从解决。提高农业经营的比较利益水平，不仅可以提高农户转入土地、扩大农业经营规模的积极性，有利于实现土地经营的效率目标，还可以提高农村土地的现实保障能力。当然，农业经营比较利益水平的提高，也有可能导致农户转出土地的动力缺乏。但是，综合而论，其积极作用还是会大于其消极作用的。农业经营效益和比较利益水平的提高，有利于提高农村土地的流转价格，进而提高农民的土地转让所得;也有利于促进土地真正向经营能手集中。 （二）鼓励土地流转制度
12、的创新，积极探索多种形式的土地资本化，实现土地保障模式由消极向积极的转变 土地既可成为农民获得社会保障的重要手段，也是重要的农业生产资料。但如果我们将目光仅停留在这样两点，那么容易产生土地利用公平与效率的矛盾;与此相对应的，实际上是土地的消极保障模式。如果我们将视野放得更为开阔一些，看到土地还是一种可以资本化的资源;那么，就可能协调土地利用公平与效率的矛盾，将发挥土地的社会保障功能与利用其生产资料功能有效结合起来。与此相对应的，实际上是土地的积极保障模式。近年来，许多地方在此方面进行了积极的探索，通过实行反租倒包、转包转让、租赁、拍卖、土地经营权入股、企业或大户托管等形式，有效地盘活了土地资产
13、，实现了土地增值;也明显加快了农村土地流转的进程，促进了农业规模经营。 （三）积极促进各种形式的农民合作组织和农民自我保护组织的开展，提高农民的谈判能力 土地制度的建设和社会保障制度的完善，都是一个制度变迁过程。制度变迁的方向，不仅取决于效率原那么的指向，还取决于与此相关的不同利益集团之间相对谈判能力的强弱。在城镇化及与此相关的土地农转非过程中，在农业结构调整中，要标准政府行为，有效地维护农民利益（包括土地承包经营权或社会保障权），必须有相当兴旺的农民组织做支撑。农民要制约土地负担的迅速增长，要在与农产品经营有关的诸多“谈判中，节约交易本钱，减少信息不对称性，改变其被动接受的地位，就必须依靠其
14、组织化程度的提高。在市场经济条件下，开展各种形式的农民合作组织，既是提高农民生产能力的重要形式，也是增强农民自我保护能力的重要形式。 （四）因地制宜，加快开展面向农民的土地外社会保障 长期以来，农民的土地保障根本上属于非正规社会保障。正规的社会保障，根本上属于土地外保障。从前文分析可见，仅从今后农村养老保障的需求来看，开展农民的社会保障，必须把增强土地的养老保障能力，与开展土地外养老保障结合起来，积极实现养老方式的转变，由传统的家庭养老转变为家庭养老与社会养老并举。实际上，养老保障如此，其他方面的保障也如此。当前，农民的社会保障需要重点关注以下问题，一是农民工的社会保障问题。二是逐步建立农村最
15、低生活保障制度。 长期以来，城乡二元结构在社会保障问题上的反映，就是将大多数农民排斥在正规的社会保障制度之外。在这种社会保障的开展格局下，面对未来收入预期下降、支出预期上升的形势，农民往往不得不压缩现时消费，将为数可观的储蓄和手持现金留备不测。这是导致近年来农村消费市场扩张乏力的重要原因。因此，面向农民加强正规的社会保障建设，有利于缓解近年来农村市场的扩张困难。农村人口占全国人口的70%;目前农村市场的消费需求水平低、层次也低，城乡之间存在巨大的消费断层。扩张农村市场不仅在于能够产生简单的数量意义上的扩张效应，更在于能够延长我国现有产业的生命周期，改善整个经济的循环关系，缓解包括城市企业在内的
16、企业经营状况，扩大国民经济吸纳就业的能力。这对于整个社会保障体系建设的“开源节流都是有益的。 （五）积极开拓农民正规社会保障基金的多元融资渠道 可在科学测算、加强试点的根底上，将农民的土地转让所得，拿出一个固定的份额，用于建立农民的社会保障基金。土地资本化不仅适用于农业用地不改变用途的情况，也适用于农业用地转为非农用地的情况。在城镇化开展中，对于农转非的土地，积极探索多种形式的土地证券化思路，促进土地的资本化开发，实现以地生财，以地建立正规的社会保障基金，也能明显地提升土地的保障功能。结合相关政策或法律的调整，开展以土地使用权或所有权抵押为特征的土地金融，提高城镇化过程中的融资能力，加快土地开发或增值的进
