1、对人口和方案生育村务公开民主管理的法律思. ：推进村务公开，实行民主管理，对于完善村民自治制度，保障村民的知情权、参与权、监督权，促进基层民主政治建设，构建社会主义和谐社会，都具有重要的实践意义。而人口和方案生育又是与广阔人民群众密切相关的一项工作，也是村务公开民主管理中的一个重要内容，本文试图将大的村务公开民主管理中的人口和方案生育工作单独别离出来加以考量，从法律角度分析其意义、内容及实践中出现的新问题，并对其形成原因、解决对策、制度完善等进行初步探讨，以期更多有识之士能够见仁见智，对于现实工作有所裨益。关键词：法治意义;法律依据;存在问题;成因分析;解决对策;立法设想。 一、人口和方案生育
2、村务公开民主管理的法治意义 人民日报曾刊载消息称，山东XX市XX县区建立“干部问事、群众说事、集中议事、及时办事、定期评事相结合的村民说事制度，丰富完善了村务公开民主管理内容。这种问事于民、集思广益的做法值得称道。那么什么是村务公开民主管理呢。 笔者认为，村务公开民主管理应该是指村民自治组织将法律规定或者经法定程序议定的关乎村民切身利益的重大村务事项按照规定的程序和形式，及时予以公布，并接受村民监督的民主管理制度。而人口和方案生育事关千家万户，无论是从法律规定来看，还是从现实工作来看，无疑都是村务公开民主管理的重要内容。 发扬社会主义民主，健全社会主义法制，建设社会主义法治国家，是我们始终不渝
3、的梦想。通过推进人口和方案生育村务公开，进行民主管理，实现村民的知情权、选择权、决策权、参与权、监督权，打破暗箱，将人口和方案生育的奖励、惩罚等问题暴露于阳光之下，百利而无一害。这项民主工程，使得干部清白，群众明白，关系和谐。通过民主决策、民主监督、民主管理，实现村民的自我教育、自我管理、自我效劳，必将激发其积极性、主动性和创造性，使人口和方案生育工作更上一个台阶，也能够从整体上推动社会主义新农村建设，促进基层民主，防止“一言堂，加强党风廉政建设，维护社会稳定，加快建设社会主义法治国家的步伐。 二、人口和方案生育村务公开民主管理的法律依据及内容 目前人口和方案生育村务公开民主管理的法律依据主要
4、有四局部，一是中华人民共和国宪法，其中规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。上述规定可以视为村务公开民主管理的宪法渊源。二是中华人民共和国村民委员会组织法，其中第二十二条第一款规定“村民委员会实行村务公开制度，第二款规定“村民委员会应当及时公布以下事项，其中涉及财务的事项至少每六个月公布一次，接受村民的监督，第二款中的第二项就是“国家方案生育政策的落实方案。这是目前有关人口和方案生育村务公开民主管理直接规定方面最高层次的法律依据。三是中央办公厅和国务院办公厅的文件，有些人认为这些文件属于“法规性文件，其
5、实并不是严格意义上的法规，只能归入“政策一类。四是散见于地方性法规及规章、政策中的相关规定。 对于人口和方案生育村务公开民主管理，目前大局部省（自治区、直辖市）是以地方性法规（自治条例或单行条例）及地方政府规章和标准性文件的方式作出明确规定的。以XX省为例，有两部地方性法规对于人口和方案生育村务公开民主管理作出了明确规定，一个是XX省实施中华人民共和国村民委员会组织法方法（2022年1月1日起生效），另一个是XX省村务公开条例（2023年6月1日起生效）。前者在第二十四条第一款第三项中规定应当公布以下事项：生育方案生育落实情况和学龄儿童的入学情况。后者在 第八条第一款第三项中规定以下社会开展事
6、项应当公开：符合法定生育条件的育龄妇女名单、批准胎次、方案生育家庭奖励扶助、违法生育社会抚养费的征收等方案生育工作应当 公开的内容。 对于人口和方案生育村务公开民主管理涉及的具体内容，XX省是以标准性文件形式作出明确规定的，主要包括以下几个方面： （一）本村新婚及领取方案生育效劳手册夫妇名单； （二）申请生育证的夫妇名单及其法定再生育条件； （三）落实避孕节育措施人员名单； （四）申领流动人口婚育证明人员名单； （五）申领独生子女父母荣耀证夫妇名单及独生子女父母奖励费兑现情况； （六）享受农村局部方案生育家庭奖励扶助人员名单及情况； （七）终生只要一个女孩奖励、独生子女意外伤残死亡救助、独生子
7、女父母伤残死亡救助、节育手术并发症补助等享受方案生育奖励、优惠、优先、扶持、救助人员名单和情况； （八）违法生育夫妇及社会抚养费征收情况，党员干部违法生育及处理情况； （九）方案生育合同履行和违约金收支情况； （十）本村计生工作人员的报酬情况； （十一）其他需要公开的事项。经1/2023以上村民或者1/5以上村民代表联名要求公开的事项，以及村计生工作人员任免、公开内容的补充等事项。 除以上公开内容外，村民委员会还应当及时、全面宣传人口和方案生育法律、法规和政策，教育和推动村民履行法定义务，维护村民的合法权益。 三、人口和方案生育村务公开民主管理遇到的新问题 目前，人口和方案生育村务公开民主管理
8、工作开展得成效卓然，但就实际情况来看，仍存在诸多不尽人意与薄弱之处，有些地方甚至走样变形导致出现了一些“以次充好、短斤少两的新情况与新问题，具体表现如下： （一）实质要件上的问题： 1、内容不全。公开内容片面不全，有的甚至把人口和方案生育村务公开等同于社会抚养费征收公开，即仅公开社会抚养费征收的有关情况。即便是在社会抚养费征收公开中，也存在只公开以往年度征收情况而不公开近一两年度的现象，避重就轻，使群众看得一头雾水。 2、偏注结果。对于人口和方案生育重大工程不公开或者少公开具体决策过程，仅公开事后结果。使得村民对于人口和方案生育重大事项的立项、资金支出等事项的合理性和真实性难以作出准确判断，也
9、影响决策的合法性、科学性、合理性。 3、弄虚作假。方案生育合同违约金收取之后，挪作他用，巧立名目，挥霍浪费，建立帐外帐、帐中帐，比方公款旅游变成学习考察，请客吃喝改为人口和方案生育困难户救助，公款私用化为其他支出，凡此种种，不胜枚举，打马虎眼，放烟幕弹，变戏法般地将非法行为合法化。 4、追求政绩。将人口和方案生育村务公开民主管理当作捞取政治资本的手段之一，采取行政命令一刀切的方式，使得村务公开栏“忽如一夜春风来，千树万树梨花开，而缺少村民的真正理解和参与。还有的甚至只在上级检查的时候临时才用红纸将一些敏感内容公之于众，检查过后，就将红纸撕掉。 （二）形式要件上的问题： 1、载体单一。目前公开形
10、式大局部仅限于以设立公开栏的方式出现，简陋粗糙，缺乏村民会议和明白纸的形式，公开阵地建设较差。有的对公开栏任意改变用途，甚至变成了广告栏。 2、公而不开。有的公开栏虽然制作精良，但却只放在村委会院内的某个角落里，公而不开，变成了花架子，个别村的公开栏甚至在村委会的会议室内睡大觉，“秘密公开。 3、简而不明。有的公开程序过于简单，敷衍了事，形同摆设，村民对人口和方案生育村务情况知之甚少，或者压根无从知晓。 4、缺乏维护。许多公开栏缺乏日常维护，风吹日晒雨淋，年久失修，甚至出现人为损坏现象，难以真正有效发挥作用。 （三）程序要件上的问题： 1、霸道公开。公开程序不透明标准，带有浓重的家长制色彩，公
11、不公开，全凭己意，公开什么，何时公开，没有征求村民代表的意见，公开的随意性往往让村民先是失望，后是绝望。 2、一曝十寒。公开制度不够持久，公开时间间隔不一，有的太长，导致有些问题时过境迁，化为糊涂帐，而另有一些事情那么因成为既定事实而无法更改，或者更改要付出极大的代价而不划算，正所谓“木已成舟、覆水难收。 3、急功近利。平时不开展经常性工作，一遇检查就临时抱佛脚，大干一气，补材料、整档案，甚至造假，正所谓“临上轿扎耳眼。而检查过后，又风平浪静恢复常态。 4、缺乏反响。公开后没有及时听取村民意见，既不主动收集村民的意见和建议，又不及时对村民提出的疑问作出合理解释，或者乱解释一气而不让村民“插言、
12、“多嘴，认为只要公开就一了百了，为公开而公开，舍本逐末。 四、人口和方案生育村务公开民主管理新问题的成因分析 纵观上述种种问题，结合有关理论与现实情况，笔者认为，造成问题的根本原因可以概括如下： （一）认识偏差。一是一些村干部不敢公开，因心中有鬼而担忧家丑外扬，引起群众上访，招来上级批评。二是一些村干部不愿公开，多一事不如少一事，认为公开是作茧自缚，自讨苦吃，缺乏主动性。三是一些村干部不会公开，囿于自身素质等原因，对人口和方案生育村务公开民主管理工作犹如老虎啃天，无从下口。四是一些群众片面认为，只要自己不违法生育，人口和方案生育村务公开民主管理与已无关，只是雨过地皮湿的外表文章，无济于事。五是
13、一些群众淳朴本分，缺乏民主诉求，小农意识强烈，不愿出头。 （二）指导缺乏。一是上级对人口和方案生育村务公开民主管理工作指导不深入、不到位，对于公开后如何进一步开展民主决策、民主管理、民主监督等一系列工作，如何使人口和方案生育村务经常公开、全面公开、真正公开，缺乏有针对性的指导措施。二是一些地方对人口和方案生育村务公开民主管理工作有要求无催促，虎头蛇尾，雷声大雨点小，或者有催促检查但力度不够，不动真格，最终变成了你好我好大家好，一团和气架空制度。 （三）监督缺位。一是多数村的村民代表会议、民主理事理财小组等监督机构都没有独立负责人，其活动往往由村两委指挥，民主监督也就蜕化为干部的同体监督。二是有
14、监督机构及人员缺执行制度，造成监督无据，在保证制度的落实方面也没有刚性措施，造成监督疲软。三是村民对人口和方案生育村务公开民主管理一知半解甚至全然不懂，提不出什么有针对性的意见，因而不会监督；或者有的村民提过意见但没有接到及时答复，挫伤了积极性；更有的胆小怕事不敢监督。时间一久，监督工作犹如一盘散沙，大水一过不见踪影。 （四）运作失范。人口和方案生育村务公开民主管理的随意性，主要源于制度的不完善、管理的不标准，在实践中，不少的村存在配套措施不完善、制定条款太简单、执行程序太模糊等不标准的情况，导致某些村干部可以钻制度的“空档、村民无法依规进行监督的状况，造成了人口和方案生育村务公开民主管理的漏
15、洞，势必会削弱合力，影响凝聚力和战斗力，导致矛盾重重，困难不断，速度变慢，成效减半。 五、人口和方案生育村务公开民主管理新问题的解决对策 针对以上存在的问题及成因分析，笔者认为对人口和方案生育村务公开民主管理制度，还需要进一步加以完善。就如何完善此制度，因为思虑已久，且不敢忘却，故斗胆提出，以 祈斧正。 （一）深化宣教。一是对乡村干部进行大力宣教。充分利用播送、电视、报纸、会议等形式对村两委成员进行培训，重点学习村务公开民主管理的有关法律、法规、规章、政策，切实解决不敢公开、不愿公开、不会公开的问题。二是对村民进行民主思想启蒙。深入持久地宣传广阔村民的知情权、参政议政权和监督权，集中民智、凝聚民心、发挥民力，着力改变村民不敢监督、不会监督、无意监督的现状。 （二）精心指导。一是要健全机构。乡镇一级要做到有人管事，照章理事，出钱办事，对人口和方案生育村务公开民主管理工作进行经常性的指导帮促。二是要加强检查。对人口和方案生育村务公开民主管理工作有布置有检查，及时剖析问题总结经验，并加以推广。三是要加强指导的针对性。面对面指导，手把
