1、新型城镇化和城乡融合发展新型城镇化和城乡融合发展 李铁 一、大力实施城镇化的原因 第一，农村要富裕，要加快转移农村人口。由于劳动力流出，现在中国农村户均土地是 10 亩地。韩国是户均 20 亩地，日本户均是 30 亩地。如果要达到韩国的标准，在现有基础上还要转移 1.9 亿农村人口，如果达到日本的水平，还要转移 2 亿多农村人口。目前农民工外出打工有 2.35 亿，要实现适度规模经营，就要在农村要素市场化以后，通过适度规模化带来农业经营方式的根本变化。第二，以城镇人口创造的产值和收益反哺农业农村要有足够多的城镇居民。上世纪 90 年代提出城镇化研究的时候，农村人口占 70%，让 30%的人创造
2、的产值和收益来补 70%的人做不到，目前城市人口占 60%，而户籍人口只占 44.38%，虽然非农产值占 90%以上，可以实现对农业和农村的补贴，但是距离真正实现以城补乡、以工补农，还具有差距。只有达到城镇户籍人口占 70%以上，才能真正实现对农村和农业的反哺。二、乡村振兴面临的问题 第一，城镇化速度并没有想象的那么高，并且存在质量问题。有的地方为了追求城镇化数据的提高，通过行政划转就地将农村村庄改为街道和社区，在就业和居住形态没有发生根本变化的情况下，村民就被转为城镇居民。其实掩盖了中国实际的城镇化水平。从另一个方面看，我国近年外出打工就业人数增长速度明显放缓。从农民从事非农就业的增长速度看
3、，可能达不到每年一个百分点的城镇化增长速度。第二，未来城市化速度放缓趋势明显。过去基于两位数的高速经济增长，可以实现每年 2000 万的农业人口向非农业人口的转移。但是随着经济增长速度的放缓，直接影响到就业以及农业人口的转移。因此未来城镇化的增长速度可能会放缓。这对未来的城乡融合发展和城镇化进程形成了新的挑战。第三，城乡两头占地现象十分突出。在我国的城乡空间资源利用格局方面，面临着更为严峻的现实。在 1997 年我国实现最严格的耕地保护政策之后，我国在城市常住人口增加的同时，必须要增加城市的用地从上个世纪城镇建设用地3.5 万平方公里，一直发展到现在的 9 万平方公里。但是在城镇建设用地增加的
4、同时，农村的集体建设用地也在增加。农村常住人口减少了 2 亿多人，但是农村的集体建设用地从 17 万平方公里增加到 19 万平方公里。这种随着空间人口格局的变化，而出现的两头占地现象，在我国土地资源严重稀缺的现实下，是一个严重阻碍资源有效利用的体制问题。第四，土地制度、户籍管理制度改革以及城市行政等级管理体制改革进展缓慢。一是虽然力图推进城市行政等级管理体制改革，给中小城市和特大镇放权，增加设市城市的数量等。但是现实中，增设的市辖区比设市城市还是要多得多。我国有 8.5 亿的城镇常住人口才有 684 个设市城市。我国的城镇人口与城市数量存在脱节。而在很多人提出要发展中心城市或者特大城市的时候，
5、而真正能接纳农民的地方，能够根据他们的收入水平和消费水平安排就业和居住以及基础设施和公共服务空间的是小城市，包括在人口流入地区的特大镇。因此在提出发展中心城市的同时，特别强调要促进大中小城市和小城镇协调发展。二是户籍制度改革方面，虽然说政策上要求 300 万以上的城市可以放开，但是实际执行上有差距。三是城乡双向要素都存在流通不畅的现象。三、促进城乡融合发展的政策建议 我国的城乡融合发展是要在已经相对固化的利益结构下探讨如何解决户籍管理制度改革的问题，要加大力度解决城乡融合发展的要素流通问题，特别是在集体建设用地入市方面破题，当然也要解决如何通过激励机制鼓励城市的要素进入农村，而不是限制城市要素进入农村。否则在农村闲置的大量土地和房屋资源得不到有效利用。要探索解决城市发展的城市间管理体制问题。要通过改革来打破以行政主导的城市要素流动的格局，尽力遵循市场化引导要素流动的规律，要大力提高都市圈中心城市周边中小城市和小城镇的活力，以方便这些小城市和小城镇能够有条件接纳外来人口和农民在这里就业和定居。进而提高我国的城镇化带动增长的消费和投资潜力。（本文系作者在第十八届中国改革论坛上的發言，有删节）
