1、最后的乡镇政府 这个坛子，最早关注并且一直关注的一个问题就是“乡镇真相。 本菜鸟先后发过几个关于乡镇的小帖子，现在修饰一番，笼而统之，理出筋脉，成为一体;并且归而纳之，引而申之，作为结语，不知会不会有“整体大于局部之和的效果。 当然，对吃剩饭实在是胃不容许，而又不反感偶的臭脚丫子的伙计，您老就只瞥一眼最后一段的结束语好了。 随兴而发的游戏笔墨，不同于理论文章，所以，不求严密精准，但愿读来不似嚼蜡即可。 愚以为，乡镇，正在不可防止地走向末路。 这是最后的乡镇政府。最后的乡镇政府之一 有名无实：乡镇政府的非法生存困境 从中央政府到省政府XX县区政府，都有一套非常完善的组织结构，然而偏偏就是直接面对
2、广阔农民群众做具体行政工作的最基层的乡镇政府，却没有这么一套东西。比方，作为一级政府应该是权责统一的，而乡镇有的是落实上级指示和面对广阔农民群众的大量事权，却仅有常为发放工资发愁的所谓财权；人事权就更不用说了，那是握在上级组织人事部门手里的东西。上级政府都有常务会和行政首长办公会之类，谁听说过乡镇政府有这种决策会议。上级政府都有法定的组成人员和组成部门，乡镇政府由谁组成呢。原来都说乡镇有“七所八站，现在“七所八站是什么情况呢。一是有钱的、有权的、执法的，如工商、税务、银行、公安、电业、财政，最近又有土地等部门都垂直管理了，人财物都在条条上，早就把乡镇政府抛开了。二是无钱无权却有创收门路的如农业
3、、林业、水利、畜牧、种子、卫生、播送等，都改成了自收自支或差补的事业单位了，有的完全市场化了，自已挣钱自已花，当然就与乡镇政府越来越远了。三是留给乡镇政府的几个部门，不是需要乡镇出钱的，如民政所，就是面对群众做工作出力不讨好的棘手活，如方案生育指导站、村镇建设管理所有道是“农村难唱两台戏，方案生育宅基地。所以，有人把乡镇政府叫做“残缺政府、“空架子政府，不是没有实际根据的。 既然是政府，就应该尽政府之责。但是现在的乡镇政府能够做些什么呢。经济调节，根本与乡镇政府搭不上边。市场监管，因为没有机构人员和执法权也落实不了。农村社会管理和公共效劳倒是应该做的，但因为管理手段的缺失和财力的匮乏而无能为力
4、。“依法行政是对政府的根本要求，而乡镇政府往往成为不依法行政的恶劣典型。因为有的法律就没有授予乡级政府执法权；有的法律要求各级政府负责实施，但乡级政府却没有具备执法资格的执法人员；有的法律原那么性太强，无法具体操作；有的法律条文之间相互打架，无所适从。同时，更多的是农村许许多多无法可依的矛盾和问题，只能靠人情事理和思想工作去化解。至于乡镇政府能够提供的公共效劳更是无从谈起。农村的公益事业根本上是农民出钱办起来的。税费改革后，乡村两级入不敷出，农民出资出劳又被禁止，农村公益事业投入甚微，一些根底设施的水平已经倒退了很多年。 那么，乡镇政府实际在干什么呢。不外乎两个方面。稳定和开展，或者在二者之前
5、再加上一个“保命，就是保与自己工资密切相关的“财政收入数字。因此，征收税费，成为乡镇一年中最重要的工作之一。不管合法不合法，合理不合理，标准不标准，一旦由此引发出了各种或大或小的问题，便立即被有话语权的人一概笼而统之地命之曰“农民负担案事件。这些年，一旦沾上这个词，一个乡镇干部的“政治生命也就转弯了或者画圈了。 稳定工作，在广阔农村传统道德伦理观念风雨飘摇，现代民主法制意识尚未深入人心的两难境地里，主要就靠了乡村干部跑断腿、磨破嘴、卖面子、套关系、又拉又打、边捧边压、好话说尽、赖话说绝等等这些纯粹个人化的方法，消化了大量的矛盾。但是面对日益复杂，越来越多的经济纠纷、利益冲突、涉法案件;面对农村
6、特有的宗族派性，自解放以来历次运动和社会变革积累下来的恩恩怨怨在体制转型期的集中爆发;面对全局性、体制性的“三农问题引发的种种稳定问题，乡镇政府确实是很难有更多更大作为的。因此，信访问题愈演愈烈。而乡镇一级面对上访又能如何呢。我曾在一个帖子中用这么几个词来概括：监控防止上访设卡堵截上访蹲点提前等在上访地点劝返领人带回上访人花钱买稳定这就是乡镇一级耗用大量人力、物力、财力保稳定的主要方法。尽管这些措施于法、于理、于情都很难说得过去，可是除此之外乡镇政府还能有什么方法。 再说开展，残缺不全的乡镇政府，自顾不暇的乡镇政府，为稳定困扰的乡镇政府，在市场经济的条件下，又能做什么“真正促进开展和“促进真正
7、开展的工作呢。当然各地情况不一样，做的好的也很不少.然而我们看到的更多的是：在所谓的以政绩用干部的选人用人机制的导向下，在市县政府年复一年的工作目标责任书和督查考评机制的牵引下，在与上级党委政府保持高度一致的巨大压力下，乡镇政府不得不强力调整农业结构导致的劳民伤财，很抓招商引资导致的农民失地、环境污染，加快小城镇建设生出的华而不实的政绩工程;而同时农村的路断桥塌、井废渠毁、校舍失修、河湖干涸、卫生防疫断线、生活环境恶化却无力顾及。 更多的时间，乡镇政府是在嗡嗡作响的“高压线下战战惊惊地工作，稍有不慎，就有可能“触电。除了社会稳定、控制上访、招商引资、农业结构调整，还有一个又一个的“一票否决，像
8、套在乡镇政府头上的紧箍咒，时不时地让你头皮发麻。包括方案生育、平安生产、环境保护，临时列入的就更多了，什么三夏禁烧麦茬、三秋禁烧秸秆杂草、前两年的退耕还林、今年的土地管理，还有打击非法传销、打击假冒伪劣饮料食品奶粉、清理拖欠工程款、农村改厕、税费改革、粮食直补、既往有偿供血人员排查、剩余劳动力转移、防非典、防禽流感、殡葬改革、农民负担甚至订阅党报党刊以及种种上级所说的“重要工作。 这些工作当中，哪些是乡镇政府的，哪些不是乡镇政府的，谁也说不清，而且常常是“只要结果不看过程。只要上边包括上边的各个部门压下来，乡镇就得接下来，再由包村干部压到村里去。村组干部随时都可以顶回来，乡镇无论如何却不能再顶
9、上去。逼着你不得不去有选择地糊涂下边应付上边，串通下边对付上边，拿着上边去压下边。 不知从何时起，乡镇已经陷入这种矛盾重重进退失据的为难境地，而且这种困境日益加深。长此以往，乡镇政府和乡镇干部何来权威。何来形象。乡镇政府和乡镇干部如何不被边缘化。不被丑化。不背恶名。然而乡镇干部的生存环境和工作状态，乡镇干部的内心矛盾和苦辣酸涩，乡镇干部的苦力支撑和委曲求全，乡镇干部的任劳任怨和集体失语又得到了多少人的理解和重视。又有多少是乡镇政府和乡镇干部自己心中所愿和所能解决的呢。 行为法定本是任何一级政府存在的根本原那么。然而，仅有其名而无其实，徒有其位却无作为，既要对上层各级政府间接负责，又要对农民群众
10、直接负责，因而夹在中间只能对自己不负责。这就是现实中为难地非法生存的乡镇政府。最后的乡镇政府之二 工作中心：乡镇政府的职责异化困境 乡镇通常所说的中心工作是阶段性的单项工作或突击性的临时工作。尽管中心工作一个挨一个，且又覆盖乡镇工作的方方面面，但“中心工作却不一定是乡镇的“工作中心。 乡镇的工作中心是什么。当然是以经济建设为中心。更严格地从职责法定的角度来说，中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法对其职责也有明确的规定。不过，这里要说的“乡镇的工作中心，是就真实世界而言，而不是法律法规和上级政策文件规定的要怎样怎样，也不是行政学原理推论的应该怎样怎样。 我们国家在把握大局的
11、问题上历来有三个关键词。改革，开展，稳定。具体到一个乡镇这么微观的层次，“改革一事几乎可以不去考虑，因为自己总是必要时被改革的对象。剩下的也就是开展和稳定的事情了。那么，在一个普通的乡镇里，开展和稳定的事情是如何作为乡镇的工作中心进行落实的呢。 一个乡镇的开展，当然是乡镇的党委政府在操作。党委政府对一个乡镇在开展上的操作，是要受到多方面的制约的。所有的制约因素中，最有力的莫过于来自乡镇最直接的上级即县里的指令。县里的指令，最集中地表达在每年一度县对乡镇下达的责任目标里。在当前的体制，制度和实际规那么的作用下，县级对乡镇毫无疑问是绝对的权威，乡镇对县级也只能是绝对的服从。也就是说，虽然县里对乡镇
12、下达的目标责任表达的是县级的意志和要求，但是，在一定限度的讨价还价之后，乡镇是必须无条件地完成的，不管这个目标与乡镇的实际之间有多大的接近或多大的差距。 在这个目标体系里，有一系列经济社会开展的数字指标。有些指标是容易完成的，几乎不需什么投入，凭空造出一个数字上报就可以了，统计上的弄虚作假也许就是这么产生并且泛滥成灾的。有些指标是虚的，虽然做起来很难，花钱又费力，但真要考核起来也很难把握，因此是靠着作些虚功去应付差事的。还有些指标是硬的，要完成就只能采取瞒天过海，移花接木的方法了。比方以百分之十几甚至百分之几十递增的财政收入数字的背后，就是“空转和“买税的成果，这已经是尽人皆知的公开的秘密。
13、在这个目标体系里，还有一些名之曰“某某工程“某某活动的工作任务，完成这些工作的资金通常是要乡镇自己筹集或者按比例配套的。由于乡镇自身财力的匮乏，这笔钱最终不是在乡镇高筑的债台上再添一层，就是转嫁到农民头上使农民的负担再添几分。同时，所谓劳民伤财，华而不实的“政绩工程，“花架子工程，也就自然而然地产生了。 在这个目标体系里，招商引资是必不可少的一项。乡镇的开展，无非就是“富民强乡镇。这些年来，无数的乡镇干部为寻找富民的点子和强乡的招数，可以说费尽了心机。当种养加，上工程，调结构等等都如过眼云烟之后，唯有招商引资几乎成为每个乡镇都不放弃的常规武器。然而，不知从何时起，招商引资已经成为从省市到县乡，
14、每一级都乐此不疲的开展策略，愈演愈烈。一旦作为从上到下层层分解下来的工作目标最终落实到乡镇的时候，招商引资距离“启动乡镇经济，实现富民强乡镇的初衷就越来越远了。在招商引资大跃进中，招商引资成为假开展之名的一种形式主义游戏。 在这个目标体系里，监测，考评，奖惩是配套的。监测要一月一次，每季要小结，半年要初评，年终算总账。因此，一年到头，作为乡镇的领导，随时都要关心量化指标分数的增减，为年底的总评打根底，丝毫不敢掉以轻心。考评有专门的队伍，每次来都要听汇报，查资料，看进度。因此，除了工作本身要准备的滴水不漏，接待方面更要小心周到，以免影响评分。至于奖惩，不仅关系到全乡镇一年的士气，荣誉和利益，而且
15、关系到乡镇领导个人在县里的地位，以及未来可能的升迁交流中砝码的分量。因此，请客送礼拉关系，甚至不惜为一分半分的认定撕破脸皮，为的就是在那个奖惩兑现的大会上，登台领取奖牌锦旗，或者发表一个别人爱听不听的5分钟经验介绍。 总之，有了县里下达的责任目标，乡镇只能无可选择地一切围绕目标转。从这个意义上说，“完成目标就成为乡镇日常的工作中心。 “稳定压倒一切本是国家从政局的高度来说的。具体到直接面对群众的乡镇一级，稳定的意义就简单明了多了，那就是：在一票否决的压力下，天大的事情也不能出了乡镇，只要不出本乡镇，就屁事没有；芝麻大的事，一旦为县及县以上记录在案，那就是说一个乡镇的稳定出了问题。比方一个信访件，弄得不好会沿着“信访问题就是稳定问题，稳定问题就是政治问题，政治问题就是。的思维模式一路上升，直到乡镇头皮发麻。以至于有人说出这样的话来：“宁可啥事都不干，也千万不能碰上稳定这根高压线。 当前，社会转型期的不稳定因素纷繁复杂，矛盾重重。一个乡镇不出一点问题何其困难。然而，在再视稳定工作为畏途的形势下，维护稳定必然简单化为“努力使辖区不出事，即使出了事也要化解在辖区之内，化解不了的就要想方设法控制住。于是，“监控“截访“接访“销账“花钱买稳定等等，就成为乡镇信访和稳定工作的专用术语。“控制信访就成为乡镇日常的
