1、论我国公共预算改革摘 要：从政治学和公共行政学的视角来研究公共预算问题已经成为当前的热点。首先对国内外有关于公共预算政治层面的一些理论进行梳理，进而对我国公共预算中利益的均衡、行政管理支出的削减、预算民主以及新绩效预算等问题进行了探讨。中国的公共预算改革想要取得成功，必须勇于面对预算过程中的政治因素，处理好四大根本问题：总额控制、资源配置效率、管理效率和公共责任。关键词：公共预算；预算改革；利益；民主；新绩效预算中图分类号：C93 文献标识码：A 文章编号：1672-3198202314-0001-02在很长一段时期内，我国公共预算的研究都是由经济学领域的专家和学者们所“把持的。但在国外，公共
2、预算作为“政治与经济领域中极为复杂的一个分支，一直是政治学、公共行政学和社会学研究的热门领域。随着国际交往和学术交流日趋频繁、我国民主政治大力开展、以及公共预算在我国政治生活中的地位日益凸显，从政治学和公共行政学的角度来研究公共预算逐渐成为我国公共财政学领域的热门研究视角。1 文献述评公共预算就是通过一定的政治程序来实现公共资源的合理配置。阿隆瓦尔达沃夫斯基认为，预算就是政治，因为它所研究的根本问题是：社会如何进行组织协调以决定政府和私人活动的相对主导地位以及谁获利、谁损失、谁受益、谁支付。“预算的规模和形式是政治生活中争论相当剧烈的问题。总统、行政管理者、国会议员、利益集团以及与利益相关的公
3、民都争相对预算施加影响。总之，预算即企图通过政治过程配置稀缺的金融资源，以实现各种美好生活是政治过程的中心。戴维H罗森布鲁姆认为，“公共预算的政治途径强调几点顾虑：代表性、建立共识和联盟、分配资金时的权力位责。此途径强调政治多元，公共预算应使各方利益得到有效表达。盖伊彼得斯在其著作官僚政治中指出，“预算过程是政治过程中对公共行政影响最大的局部部门获得预算就可以向其他部门显示自己的政治势力及重要性预算过程成为机构之间竞争的重要场所。以上学者均从政治层面对公共预算进行了大量的研究工作，而且颇有建树，形成了一系列具有代表性的观点。在我国，真正从政治学和公共行政学的角度来研究公共预算的时间并不长。从论
4、文和著作来看，中山大学的马骏和王乐夫教授等研究成果相对较丰富。马骏教授对西方的渐进预算理论和公共选择预算理论等有较为深入的研究，并认为未来的公共预算理论应该能在综合各种预算理论的根底上开展起来。但他也指出，由于中国公共预算的过程不对社会开放，仍然是一个“黑箱，因而，要建构政治学层面的中国外乡的公共预算理论实属不易。从1999年开始，我国施行了以部门预算、政府采购和国库集中支付制度为核心的财政改革。但总的来看，此次改革的成效并不显著，财政支出供应范围过大、部门预算在编制方法和配套措施上不完善等问题仍然严重。通过以上公共预算政治释义的简要梳理，或许可以给我们一些观念启发，以推动我国公共预算改革的成
5、功进程。2 对我国公共预算改革的几点启发之义2.1 公共预算中各方利益的平衡中国的预算之争虽然在外表上不如美国来得剧烈，但在预算这个最大的公共平台上，各个预算支出机构依然是使出浑身解数竞争有限的预算资源，预算控制者那么费尽心机予以控制与平衡。尽管预算规模在日益扩大，但政府似乎依旧很难有足够的资金来满足所有的支出需求。“为钱进行博弈这场冲突一直在政治和预算的舞台上同时展开。由于冲突的范围已经扩大，也由于预算在中国经济和政治生活中变得越来越重要，因此它吸引了越来越多的注意力，这是过去从未有过的。我国财政很难实现横向上的转移支付也与此原因有关。在各预算支出机构内部，逐渐成熟的行业协会、地区联盟、垄断
6、组织等特殊利益集团开始提出一些政治经济利益“均沾的要求来影响公共预算，以期在公共预算资金的分配中占据优势。这些因素大大增加了政府控制公共预算的难度。中国近两年所采取的开征石油特别收益金、将探矿权采矿权价款收入集中入库等作为，实际上都对某些利益集团的利益有所触碰，只是政府作为预算控制方占据了上风而已。如何才能使各怀目的的公共预算参与者们“和平共处，有效实现各自的诉求呢？这要求政府在公共预算系统中建立协调机制，并通过理性平和的“裁决方式解决冲突。总括起来，有两种值得考虑的方法。一是建立制衡性的制度安排，以清楚地界定预算管理部门和资金管理部门之间的职责和关系。二是扩大利益相关者参与公共预算过程的范围
7、。通过广泛的参与，可以让各方主体在充分地了解和沟通状态下知晓他方的偏好，进而让预算编制过程真正成为“对不同生活方式提出反对意见和妥协的过程。2.2 有效控制行政管理支出改革开放以来，我国行政管理支出呈逐年增加之势，特别是近10年来，其增长的趋势越来越快。在财政各类支出中，行政管理费支出的增长幅度最大，在财政支出中所占的比重由1978年的4.7%增加到2004年的19.4%。我们并不否认行政管理费用的增长与政府职能范围的扩大有关，但行政官员争取预算最大化的心理和行为确也是产生上述结果的罪魁祸首之一。参与预算的各个行政部门，为了使自己能够控制的社会资源最大化，总是力争获得更多的预算。尤其对各部门的
8、行政领导来说，尽管预算资金的增加不会直接使其收入增多，但很可能带来一些隐形的收入，如：“政治势力的凸显、可支配的下属人员更多、行政权力越大、行政地位和社会名望越高等。再者，如文章前面所提到的瓦尔达沃夫斯基的渐进预算理论所说，“支出机构的预算请求都是建立在上一年预算的根底之上，并给予边际上的增加和减少更多的关注。换言之，一项预算一旦通过，就等于立下了先例，进而可以大大地增加今后这个工程再次获得拨款的可能性。在中国，利用各种工程为自己部门争取更多的预算已经成了许多官员的默认行事规那么。有鉴于此，我国的部门预算改革需要逐渐打破以前那种自下而上的体制，转而向自上而下型体制演变。亦即是说，要转变过去那种
9、由下级层层上报所需预算款额的方式，改为由中央首先从总体上控制支出总额，然后根据事权的大小逐级拨付。党的十七大报告提出建立“职能有机统一的大部门体制，在一定程度上符合了这种预算改革的要求。因为部门的减少会使部门间互相争抢预算资金的频次降低，行政本钱也就相应降低。2.3 伴随公共预算过程的民主问题公共预算与民主政治的开展存在一种良性互动的关系。民主政治的开展可以促进公共预算的完善，而公共预算不仅为民主建设提供财力保障，而且公共预算的民主化本身就是在推动民主政治的开展。一方面，政治民主首先讲的是赋予和保障人民享有的各种政治权利，包括选择权、罢免权、结社权等等。这些权利固然十分重要，但对于中国这样人民
10、生活水准相对偏低的开展中国家来讲，政治民主进程可以以公共预算改革为切入点。毕竟，经由公共预算改革来确保全体公民都获得根底教育、根本卫生保健和社会福利等根本的公共效劳，要比选择权、罢免权、结社权等来得实在得多。另一方面，近些年来，我国的民主政治有了较大的开展，公众参政议政的能力逐步提高，对公共预算也越来越关注。尤其是民营经济的代表们在经济上获得成功以后，必然通过其政治身份使其民主诉求在国家权力机关财政权的分享中得以表达，民主理财、依法理财意识增强，要求审议、监督公共财政预算。然而，需要强调的是，尽管预算民主是中国向税收国家过渡的进程中所必需考虑的问题，而且它确实也会给国家带来一些非常重要的政治和
11、财政收益，但是，中国预算民主的进程不是一帆风顺的，需要克服多重困难。因此，我们要做好先期准备工作。例如，加强制度创新，尤其是人大预算监督方面的制度创新，适当加大人大的预算监督权力；确保将预算民主纳入政治改革的议程。2.4 作为远期改革目标的新绩效预算新绩效预算因应“公共预算改革和公共部门改革同步进行的要求，为我国公共预算改革取得成功带来希望。与传统的绩效预算相比，新绩效预算更加强调预算支出的最终结果，而前者往往只强调预算支出的直接产出。新绩效预算力图提高公共支出的“货币价值，即通过重新构造公共预算和财政管理体制使得纳税人缴纳给政府的税收在使用后能够创造出最大的货币价值。同时，新绩效预算强调政治
12、家在确定支出目标和财政总额时发挥着主导作用，并且强调全面地重构预算过程。由此，在新绩效预算体制中，一个部门或者工程能否得到预算拨款、能够得到多少预算拨款，关键取决于它是否有合理的而且是可以被测量的结果。遗憾的是，从我国现在的预算改革环境尤其是政治环境来看，我国并不完全具备实行新绩效预算的条件。首先，绩效测量体系不完善。由于公共部门的结果或者目标是多样的而且在很多情况下是比拟抽象的，因此，新绩效预算的实施依赖于科学合理、运行本钱较低的绩效测量体系，将抽象的政府部门希望实现的结果具体化为一些可以操作的绩效指标。中国可以借鉴西方国家相对已经比拟成熟和稳定的绩效测量方式，通过这道技术性难关。其次，我国
13、缺乏支持结果导向型绩效的气氛与机制。新绩效预算的落脚点是对结果负责，而对于政府部门在支出一定数量的资金之后是否实现了承诺的结果，只有公民最有发言权。但我国公共预算的倾封闭状态使公民不可能提出有意义的发言。因此，加大公共预算的公开力度是实行新绩效预算的当务之急。总而言之，我国实行新绩效预算的条件并不成熟，但我们可以将其作为一个远期目标，并为之而进行不懈的努力。我们可以在实行控制取向的预算改革的过程中，逐步为以后实施新绩效预算创造条件，逐步去除阻碍新绩效预算实施的体制性因素。3 结论通过上文的简要分析可以看出，从政治学的视角来思考我国公共预算的理论和实践，可以为我国公共预算改革中所遇到的问题提供一
14、些解决思路。马骏教授在其文章中国公共预算研究：现状与未来中指出，“公共预算主要有四大根本问题：总额控制、资源配置效率、管理效率和公共责任图1。从图示看来，政治层面的“公共责任是居于主导地位的。综上所述，中国的公共预算改革想要取得成功，必须勇于面对预算过程中的政治因素，处理好上述四大根本问题。只有加强政治学界、公共行政学界与财政学界的沟通和交流，我国的公共预算改革才能真正步入标准化和合理化的轨道。参考文献1美戴维H罗森布鲁姆，罗伯特S克拉夫丘克.公共行政学：管理、政治和法律的途径M.北京：中国人民大学出版社，2002.2章伟.预算、权力与民主：美国预算史中的权力结构变迁D.上海：复旦大学,202
15、2.3美阿伦威尔达夫斯基，内奥米凯顿.预算过程中的新政治学M.上海：上海财经大学出版社，2022.4美爱伦鲁宾.公共预算中的政治：收入与支出，借贷与平衡M.北京：中国人民大学出版社，2002.5美B盖伊彼得斯.官僚政治M.北京：中国人民大学出版社，2022.6美阿伦威尔达夫斯基，内奥米凯顿.预算过程中的新政治学M.上海：上海财经大学出版社，2022.7Aaron Wildavsky. The Politics of the Budgetary ProcessM.Boston：MA: Little, Brown and Co, 1964.注：本文中所涉及到的图表、注解、公式等内容请以PDF格式阅读原文
