1、权力清单制度动力与阻力探究权力清单制度的动力与阻力探究摘 要：自十八届三中全会以来，权力清单制度实现了从地方试水到中央自上而下制度性改革的转变，全国很快席卷起一股改革的浪潮，各级政府和职能部门纷纷晒出权力清单和权力运行流程图。梳理改革历程，我们不难发现实践成果与遗留问题同时并存，究其原因不外乎这场源于行政体制内部的自我革命没能触及政治体制层面，动力有限、阻力顽固，改革注定只能是缓解当下治理困境的策略。发挥动力、克服阻力是探索权力清单制度长效机制的根本思路，政治体制、行政体制、公共精神是最主要的三个领域。关键词：权力清单；行政体制；政治体制中图分类号：D63 文献标识码：A文章编号：1008-0
2、003-09一、权力清单制度：开展与演变权力清单是指对各级政府及其职能部门的权力数量、权力种类、运行程序、适用条件、行使边界等方面进行详细统计和全面清理而形成的目录清单1。党的十八届三中全会首次明确提出权力清单制度的概念。权力清单所涵盖的范围就是行政权的合法行使范围，清单之外就是行政权不能随意进入的范围，体现“法无授权不可为；对于没有按权力清单行使权力的行为必须追究相应责任，体现“法定职责必须为。权力清单制度主要关注权力界限和权力运行流程两大问题，其目的是标准政府的行政权力，限制权力滥用和恣意妄为。作为我国行政体制改革的重要组成局部，权力清单制度的目标是适应市场经济开展和社会多样性的需求而标准
3、和约束政府权力的范围、职能和对市场与社会的不当干预行为，厘清政府与市场、政府与社会的关系问题。权力清单制度的开展历程从实践看，我国政府权力清单制度伴随政府信息公开的推行初见端倪2。权力清单制度的构建根本呈现自下而上的地方试点探索经验上升为统一制度，同时配套相关法律法规作为改革依据。我国权力清单制度的开展历程，大致可以分为三个阶段。第一阶段：权力清单制度的初步探索。国务院办公厅关于推进行政执法责任制的假设干意见明确要求，国务院各部门和地方各级人民政府需依法界定执法职责，包括梳理执法依据、确定执法权限和追究执法责任。XX年，河北省在行政执法责任的根底上开始了最初的制定权力清单的尝试，以省商务厅、省
4、国土资源厅、邯郸市政府作为试点，依法探索性地公布了商务厅、国土资源厅这两个职能部门和邯郸市政府的权力清单，其中邯郸市政府57个职能部门2084项权力，市长93项权力3。同年9月13日，郑州市政府法制局编撰的郑州市行政机关执法职责纵览公布郑州市政府的权力清单4122项目4。湖南在全省范围内提出依法界定执法职责工作，梳理执法依据、界定执法职权、分配执法职权、减少执法层次、标准执法程序，明确具体责任5。XX年，xxx市65个执法部门公示权力清单，8735项行政执法职权全部接受市民监督6。早期的权力清单蕴藏在行政执法责任制的推行过程中，是行政执法责任制的产物。具体流程主要由政府法制部门牵头，地方各级政
5、府对部门法定执法职权进行梳理，制定行政执法职权目录，这份目录是我国权力清单的最早形式。第二阶段：权力清单制度的试点导入。XX年国务院通过中华人民共和国信息公开条例，确立了政府信息除法定例外其余均应向社会公开。XX年，全国政务公开领导小组将推进行政权力运行的公开透明列为全国政务公开的要点。浙江省绍兴市钱清镇尝试对权力清单体系进行编码和重点解释7。XX年，中纪委、中组部主导的“县委权力公开透明运行试点工作在江苏、河北、四川开展，厘清权力事项、公布权力清单是改革的主要思想。江西省南昌市法制办公布全市具备行政执法主体资格的行政执法单位211个，执法人员7962名，行政职权4078项，该权力清单在市政府
6、网站公布，接受市民监督8。XX年11月，中纪委、中组部联合印发了关于开展县委权力公开透明运行试点工作的意见，县域层面的权力清单制度全面铺开。XX年，宁夏盐池县梳理出了县党代会职权5项、县委全委会职权8项、县委书记职权27项、常委班子成员职权143项，公开权力及权力运行流程图，初步形成了“限权-确权-分权的权力清单制度模式9。XX年初，xxx市西城区人民政府开通西城区行政权力公开透明运行网，晒出9大类6636项权力和2128张行政权力运行流程图。这一阶段的改革更多关注县域层面的权力公开，为全国范围的权力清单制度积累丰富素材10。第三阶段：权力清单制度的全面推广。XX年11月，党的十八届三中全会通
7、过了中共中央关于全面深化改革假设干重大问题的决定，由此拉开了“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程的改革序幕。XX年3月，国务院审改办在中国机构编制网公开了国务院各部门的行政审批事项汇总清单，取消和下放了9批共798项行政审批事项11，这是中央首次公布权力清单。XX年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见，指出省级政府工作部门在XX年底前、市县级政府工作部门在XX年底前将完成权力清单的建立及公布工作，权力清单制度在全国范围内全面铺开。当年，很多地区和部门纷纷晒出权力清单。浙江富阳率先在全国晒出首份县域权力清单，形成了政府
8、权力清单、部门责任清单、企业投资“负面清单以及一张权力运行图12。武汉市先后公布市级行政权力和政务效劳事项清单以及区级权力清单，包括行政裁决、行政强制、行政征收、行政效劳、行政征用等15个类别，完整勾勒出政府部门的权力边界13。上海发改委公布权力清单，包括行政审批事项24项、政府定价事项17项，探索从梳理权力确认权力优化权力运行流程的权力清单制度模式14。广东省公布广东省行政审批事项通用目录，成为我国首张涵盖省、市、县三级全部行政审批事项的一单式“纵向权力清单15。XX年，宁夏、青岛、海口等地纷纷亮出政府权力清单。这一阶段以中央的制度要求为自下而上多层次地方试点注入改革动力为特点，改革成效显著，形成了各具地方特色的权力清单模式。如浙江模式部门清单汇总；安徽模式总清单+部门清单；江苏模式改良的部门清单汇总等16。
