1、保定学院学报2023 年第 2 期DOI：10.13747/ki.bdxyxb.2023.02.006摘要：建立健全科技创新尽职免责机制是河北省实施国家创新驱动发展战略、激发主体创新活力的内在要求。立足于政策文本，从现实角度出发，河北省科技创新尽职免责机制的建设还存在体系化不强、具体的制度设计有待完善、配套措施有待协同发展的问题。为使科技创新尽职免责机制实现松绑减负的激励功能，河北省有关部门应在依法依规的基础上，立足于全国视角，借鉴个别地区经验，通过明确适用主体、适用情形、适用程序，保障免责机制与纠错机制并行，加强社会主体的多元化监督等措施，实现科技创新尽职免责机制的体系化发展。关键词：科技创
2、新；尽职免责机制；松绑减负；河北省中图分类号：D922.1文献标志码：A文章编号：16742494（2023）02004008河北省科技创新尽职免责机制建设问题研究陆洲，高丽敏（燕山大学 文法学院，河北 秦皇岛 066044）收稿日期：20221226基金项目：2022 年河北省省级科技计划软科学研究专项“河北省创新尽职免责机制构建研究”（225576111D）作者简介：陆洲（1979-），男，湖北黄冈人，教授，博士生导师，燕山大学全面依法治省研究院研究员，主要从事法理学、行政法学研究。党的十八大以来，中共中央办公厅 关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见，中共中央办公厅、国务院办公厅
3、 关于进一步弘扬科学家精神加强作风和学风建设的意见 等文件，均提到要建立尽职免责机制。尽职免责机制是在推进国家治理现代化的进程中提出来的，设立的初衷在于释放干部队伍激励效能，破除避责思维。随着实践的发展，尽职免责机制已被应用到生态环境保护、食品卫生安全、科技创新等诸多领域。2021 年修订的 中华人民共和国科学技术进步法（以下简称 科学技术进步法），是我国第一次从法律层面上对科技创新领域中的相关主体规定尽职免责，这对于建立科技创新尽职免责机制具有重大意义。河北省紧跟党中央、国务院步伐，印发了一系列规范性文件，积极探求在科技创新领域中建立尽职免责机制。不过，当前河北省科技创新尽职免责机制还存在一
4、些问题，如体系化不强、具体制度设计有待完善、配套措施有待协同发展等等，这就迫切需要从该机制的建设现状出发，厘清构建思路，寻找符合本地实际情况的科学方法。一、科技创新尽职免责机制的基本理论（一）尽职免责机制的内涵及与相关概念的辨析1尽职免责机制的内涵尽职免责机制是行为主体在依法依规的基础上对职责范围内的工作勤勉尽责，但由于客观因素或难以预见情形而造成损失或负面影响，可予以免责的机制。尽职的界定实质上涵盖了双重标准。其一，行为主体实施了某种行为的客观标准；其二，行为主体实施的行为是否达到了法律规范或者政策文件中需要达到的程度，它涉及到评价人根据相关规定作出行为主体是否尽好职的评判，评价人的工作经验
5、、对法规政策的理解把握能力都会对其评判产生影响，有主观色彩的成分，属于主观标准。评判2023 年 3 月保 定 学 院 学 报Mar.，2023第 36 卷第 2 期JOURNAL OF BAODING UNIVERSITYVol36 No240是否尽好职的标准既不可过高、也不可过低。标准过高容易使行为主体很难适用尽职免责机制，降低其对科技创新领域的热情，不能发挥尽职免责机制的松绑减负作用；标准过低容易使尽职免责机制成为权力的附庸，沦为权力者随意行使权力的手段。尽职或者履职的标准应由法律规范事先规定好，并可借助义务要素在规范层面展开1，如禁止行为主体牟取非法利益。免责通常是指行为主体在应承担责
6、任的情况下，因其具有规定中的免除责任的情形，而对其免责。这里的免责包括全部免责和部分免责，具体适用何种免责形式要根据主体造成损失的成因、导致的后果进行衡量。2尽职免责机制与相关概念的辨析尽职免责机制除了从内涵角度把握外，还可从相关概念辨析的角度入手，与尽职免责机制相关的概念包括避责、失职追责、容错纠错机制。避责，即逃避责任，表现方式是相关主体秉持“做事会承担责任，不做事就不承担责任”的心理而选择的消极不作为。在深化改革背景下，尽职免责机制建立的初衷就是要破除行为主体的避责思维，为其松绑减负，激励他们大胆作为、大胆创新。失职追责，即失职要受追究。有权必有责，行为人要对自己的行为负责，在未履行职责
7、而造成严重后果时，应追究其责任。尽职免责与失职追责都是权责统一原则的生动体现，实践中由于落实追责较容易，而免责相对来讲执行起来较困难，这就要求有关部门办案时要谨慎，避免因免责的执行难而将符合尽职免责的情形笼统地归纳为失职追责的范围。容错纠错机制，它所要求的是政府机构、社会民众对于创新精神的准确认识与内化认同，以及由此引申出来的对于创新过程中可能出现的偏差、失误甚至错误的包容与接纳2，它也包括对偏差、失误甚至是错误的纠正。从本质上讲，尽职免责属于容错机制的组成部分，蕴含着容许试错、宽容失败的精神价值。不过，尽职免责机制侧重于符合条件下主体责任的免除，容错纠错机制侧重于为主体提供改正错误的机会，两
8、者并不完全等同，但可同时并行。尽职免责机制最初是为了激发领导干部在改革过程中的积极性，打消其避责不作为的心理而设立，随着创新与改革实践深入发展，尽职免责机制当前已被应用到了生态环境、金融银行、食品卫生安全、科技创新等领域，适用的主体也呈现着延伸性的特点。一些学者对特定领域的尽职免责机制进行了关注，如唐绍均、黄东认为在生态环境中建立行政管理尽职免责制度是现实的迫切需要3；陈雪红探讨了商业银行尽职免责实施困难的表现形式、原因及完善建议4。在科技创新领域中，蔺娜、龚可唯对科技成果转化中的尽职免责机制的现状、经验进行了探讨并提出可通过加强顶层设计等方式对其进行完善5。整体上来看，尽职免责机制的理论研究
9、尚处于起步阶段，科技创新领域的尽职免责机制研究也有待加强。科技创新是所有创造新知识、产生新技术、应用新知识和新技术的科学技术活动和经济活动6，它包括知识创新、技术创新、管理创新三种类型。其中，科学研究是知识创新的核心，科学技术的发明、创造和价值实现是技术创新的核心，而通过健全的宏观制度改革以及微观组织变革为知识创新和技术创新提供良好的环境是管理创新的核心7。实践中的科技管理改革、科学技术研究、科技成果转化活动都属于科技创新的范围。在把握科技创新、尽职免责各自含义的基础上，不妨把科技创新领域的尽职免责机制也即科技创新尽职免责机制界定为，在知识创新、技术创新或者引领现代科技发展的管理创新过程中，相
10、关主体虽依法依规对职责范围内的工作勤勉尽责，但由于客观因素或者其他难以预见情形造成损失或负面影响的，可对其予以从轻、减轻问责或者免责的机制。（二）构建科技创新尽职免责机制的必要性尽职免责是我国在深化改革过程中为激发社会主体创新活力、营造浓厚创新氛围而提出的，它实质是给创新过程中的行为主体以合理误判的空间。合理误判的空间是基于人的认知具有有限性而被赋予的，“在安排社会事务中，我们必须认识到，即使当我们相信我们已然了解理性发挥作用的方式的时候，我们的理解仍有可能发生错误”8。基于此，对于那些已经通过发挥人的理性作用处理事务，却出现偏差或者失误的人来讲，过于苛责未免有失公允。相反，若对这些人以一定程
11、度上的宽容，用宽容失败的精神予以激励，不仅能够实现权责统一范围内的公平，还可激发其积极性、创造性。科技兴则国陆洲，高丽敏：河北省科技创新尽职免责机制建设问题研究41保定学院学报2023 年第 2 期兴，科技强则国强，在深化改革的背景下科技创新领域迫切需要尽职免责机制发挥这种宽容失败、松绑减负的作用。建立健全科技创新尽职免责机制，有利于给予行为主体合理误判的空间，免除他们在科技创新、科技管理与改革活动中产生的后顾之忧，打破相关主体避责不作为的消极心理，激发其积极性、主动性，进而推动科技创新不断向前发展。二、河北省科技创新尽职免责机制建设现状与问题（一）河北省科技创新尽职免责政策文本分析从省级层面
12、来看，河北省人民代表大会常务委员会（简称河北省人大常委会）在制定和修改的地方性法规中对科技创新尽职免责进行了规定，如表 1 所示。河北省人大常委会 2016 年制定了 河北省促进科技成果转化条例，并在第 41 条规定了单位领导在科技成果转化过程中符合勤勉尽责、没有牟取非法利益的，免除其在科技成果定价中因科技成果转化后续价值变化产生的决策责任。河北省人大常委会 2020 年对 河北省科学技术进步条例 进行了修订，第 47 条规定了科技成果转化相关负责人的尽职免责；第 74 条对在开展自由探索和颠覆性技术创新活动中难以完成预定目标的单位和项目负责人，承担探索性强、风险高的项目的科学技术人员予以尽职
13、免责。河北省人大常委会通过制定地方性法规对科技领域的尽职免责机制进行规范，符合时代发展要求，既促进了行为主体在科技领域的探索和创新，又保障了科技创新尽职免责机制的法治化发展。河北省政府学习贯彻中共中央、国务院发布的规定尽职免责的系列文件精神，结合本地实际，印发了 关于深化“放管服”改革优化科研管理若干政策措施 关于完善科技成果评价机制的实施意见 关于落实以增加知识价值为导向分配政策的实施意见 等规范性文件，如表 1 所示。这些规范性文件对科技创新领域的尽职免责进行了规定，如河北省 关于落实以增加知识价值为导向分配政策的实施意见规定在科技成果转化中，单位领导通过市场化方式确定科技成果价格的，即使
14、科技成果转化后续价值发生变化，但履行了勤勉尽责义务且没有谋取非法利益，就可对其免除决策责任。总体上看，河北省省级层面紧跟党中央、国务院步伐，结合本地实际情况，通过出台地方性法规、规范性文件推动了尽职免责机制在科技创新领域中的建立。在地市级层面，河北省 11 个地级市积极响应国务院、省政府的号召，秉持创新这一新发展理念，鼓励科技创新主体大胆探索，并为营造宽容失败、勇于试错的良好氛围而不懈努力。石家庄、唐山、秦皇岛等市政府、市政府部门印发了规范性文件为科技创新领域的尽职免责机制保驾护航，见表 2。河北省各地级市尽职免责机制在科技创新领域的适用范围涉及到了科研项目管理、科技成果转化、科研经费管理、科
15、技成果评价等方面。如承德市政府 关于深化科技改革创新推动高质量发展的实施意见 规定了在科研项目实施中，承担单位和项目负责人勤勉尽责但因技术路线选择不可预见原因难以完成预定目标的，予以免责；在科技成时间名称发布机关2016 年河北省促进科技成果转化条例河北省人民代表大会常务委员会2017 年关于落实以增加知识价值为导向分配政策的实施意见河北省人民政府2019 年关于深化“放管服”改革优化科研管理若干政策措施河北省人民政府2019 年关于深化科技改革创新推动高质量发展的意见河北省人民政府2019 年河北省政府出资产业投资基金尽职免责实施细则（试行）河北省人民政府2020 年河北省科学技术进步条例（
16、修订）河北省人民代表大会常务委员会2021 年关于完善科技成果评价机制的实施意见河北省人民政府2021 年关于改革完善省级财政科研经费使用管理若干措施河北省人民政府表 1河北省省级科技创新尽职免责机制的规定42地区文件名称石家庄关于推动创新创业高质量发展打造“双创”升级版若干政策措施关于改革完善市级财政科研经费使用管理若干措施唐山关于完善科技成果评价机制的实施意见唐山市市级科技计划项目管理办法关于改革完善市级财政科研经费使用管理的若干措施秦皇岛 关于深化科技改革创新推动高质量发展的实施意见沧州关于深化科技改革创新推动高质量发展的实施意见关于大力推进科技创新工作的若干措施邢台邢台市人民政府关于深化“放管服”改革加快转变政府职能的实施意见关于深化科技改革创新推动高质量发展的实施意见关于加快落实以增加知识价值为导向分配政策的实施意见邯郸关于深化科研管理改革提高科研绩效的政策措施廊坊关于深化“放管服”改革优化科研管理若干政策措施关于深化科技改革创新推动高质量发展的实施意见保定关于深化“放管服”改革优化科研管理的若干措施完善科技成果评价机制工作措施张家口 关于深化科技改革创新推动高质量发展的若干
