1、 年 月第 卷第 期河南工业大学学报（社会科学版）（），收稿日期：基金项目：国家社会科学基金重大项目（）；上海财经大学研究生创新基金资助项目（）作者简介：周涵睿（），女，浙江金华人，硕士研究生，研究方向：行政法，土地法；徐键（），男，浙江金华人，博士，教授，研究方向：行政法基础理论，土地法。：。文章编号：（）论成片开发征收中公共利益的规范内涵与认定优化周涵睿，徐 键（上海财经大学 法学院，上海）摘要：采用理论分析法和规范分析法，对成片开发征收中公共利益的规范内涵与认定机制进行探讨。研究发现：修改后的中华人民共和国土地管理法将符合特定条件的成片开发纳入公益需要的情形。成片开发是否符合公益要件取决
2、于其是否具备“空间、规划、审批、标准”个规范要素。具备规范要素的成片开发构成公益需要的一种情形，转化为可实施征收的规范意义上的成片开发。成片开发征收中公共利益的规范内涵体现在成片开发的规划相符性、政府组织性与用途综合性。但现行规则似乎仅承载着“缩小征地范围”的功能，而未能形成一种公益的认定机制。研究认为：为防止成片开发征收偏离公益轨道，在程序上，有必要将省级以上政府的批准程序改造为公益认定程序，强化省级以上政府的公益论证职责；在标准上，应当对成片开发征收进行类型化，合理确定最低公益性用地比例；在公益实现方式上，明确集体经营性建设用地入市方式的优先性。关键词：土地征收；成片开发；公共利益；成片开
3、发标准中图分类号：.；.文献标识码：土地征收以满足公益需要为条件，系法治国家的一般原理。我国宪法明确，国家对土地实行征收须基于公共利益的需要并给予补偿。中华人民共和国土地管理法（以下简称土地管理法）对此予以了遵从。但是，对于何为公共利益的需求，该法及后续的修改并未提供明确的指引。这使得公共利益要件难以形成对土地征收活动的实质约束，也在一定程度上引致了土地征收制度实施的正当性危机。按照“不能把农民的利益损害了”的重要指示精神，“缩小土地征收范围”，实现与国有土地上房屋征收与补偿条例的衔接，年修改的土地管理法第四十五条明确了“公共利益的需要”的具体情形。其中，符合特定条件的“成片开发建设需要”的规
4、定，引发了各界的讨论。围绕成片开发征收“是否属于公共利益的需要”“是否违背了缩小征地范围的改革方向”“在集体经营性建设用地入市的背景下有无存在必要”等问题展开的争论，至今尚未止息。年 月 日，自然资源部根据土地管理法的授权制定了土地征收成片开发标准（试行）（以下简称成片开发标准）。这在一定程度上缓解了成片开发征收的适用难题，但其中某些条款的合理性和有效性仍有待理论检视和实践检验。目前，已有的研究主要集中于两个方面。一是成片开发征收是否具备正当性基础，即成片开发是否构成公益的需要。黄忠认为，将成片开发纳入征收范围，与公共利益的发展性相符，也符合发展中国家的现实国情。陈小君认为，成片开发属于“伪征
5、收”，不符合公共利益的本意。于凤瑞认为，成片开发征收入法是特定历史时期的权宜之计，待土地要素市场化配置机制进一步健全后，应将成片开发排除出公益征收范围。二是如何建构成片开发征收的公益保障机制，尤其是如何设定成片开发征收的标准。程雪阳从确保成片开发征收的合宪性的角度，提出“特别重大的公共利益”标准。刘玉姿认为，成片开发建设的公益保障机制的建构应基于比例原则和正当程序原则，划分为前期准备、征地审批和正式作业三个阶段。目前的研究尚存不足之处：首先，在成片开发的公益属性论争上，学者们DOI:10.16433/41-1379.2023.01.006第 卷 第 期 周涵睿，等：论成片开发征收中公共利益的规
6、范内涵与认定优化的观点未能发掘成片开发的双重内涵，导致对成片开发公益性的认识存在一定程度的片面性；其次，在成片开发征收的公益保障方面，目前尚未有研究从认定程序和实体标准两个维度系统性阐释成片开发的公益性认定问题。有鉴于此，本文拟以成片开发的双重内涵为逻辑，论证成片开发的公益性，阐释成片开发征收中公共利益的规范内涵，进而从程序和实体两个层面对土地管理法成片开发标准所建构的成片开发公益认定机制进行制度反思，并提出优化建议。成片开发的公益性证成.成片开发之公益性论说 公共利益是与个人利益相对的范畴，二者有时会产生冲突，但并非截然对立，而是一种“对立统一”的关系。公益的实现并不必然以损害私益为对价，只
7、是因国家征收权的强制性与公共利益概念的不确定性，才导致成片开发征收过程中出现侵害私人权益的现象。为防止公权力侵犯私权利，成片开发与公共利益的关系成为成片开发征收必须加以明晰的问题。关于成片开发是否构成公益的需要，学界大体上有三种观点。“否定说”认为，成片开发的现实目的主要是为了提升经济发展绩效，获取财政收益。无论是从公共利益的本意判断，还是从世界范围内的立法例观察，基于成片开发实施的征收应属伪征收，其不应作为征收之公益的具体情形。土地管理法有关成片开发征收的条款应当适时删除，为促进经济发展而实施的必要的成片开发建设，应当通过建立市场化的土地储备制度予以实现。“肯定说”则认为，土地管理法规定的成
8、片开发可以构成公益的需要。但是，持该种观点的学者对符合土地管理法规定条件的成片开发是否当然构成公益的需要有不同的看法。部分学者认为，符合法定条件的成片开发并不当然构成一项具体征收中的公益，而仍需对其是否符合公益的需要作实质性判断（实质公益说）。具体而言，成片开发是否构成一项公共利益，最终是具体语境下公益、私益经充分权衡后所得的结果。即便将成片开发纳入各类规划和年度计划，并使其符合成片开发征收的标准，也不能确保其是为了公共利益的需要。与之相对，还有一种思路是“法定公益说”。该观点认为，由于土地管理法的有关条款已对可实施征收的成片开发作了条件上的多重限制，因而该法实质上将符合特定条件的成片开发直接
9、纳入了公共利益的范畴。“肯定说”的两种观点，其差异性直接体现在司法审查中。按照“法定公益说”的理解，当法院审查成片开发征收是否符合公益目的时，行政机关若能证明成片开发符合空间、规划、审批程序和实体标准的规定，则其作出的征收决定的公益性就不再受法院的实质性审查；而按照“实质公益说”的思路，即便成片开发满足法定的条件，法院仍需采用比例原则等手段，对征收是否具有公益性作实质性判断。.双重内涵下成片开发的公益性 自土地管理法将成片开发列为公益需要的一种情形后，成片开发便具有“一般意义上的成片开发”与“规范意义上的成片开发”双重含义。对于应否将成片开发认定为公共利益的情形，应当在双重内涵视角下分别予以判
10、断。一般意义上的成片开发是与“宗地开发”相对应的经济术语。其最早出现在 年颁布的外商投资开发经营成片土地暂行管理办法（以下简称办法，已失效）中。根据该办法第二条的规定，建设用地成片开发包括“公用基础设施建设”以及“进行具体的项目开发”两个层次。相较于宗地开发，成片开发的面积大、周期长、投资高，具有很高的潜在收益，且受城市规划和国家政策的影响较大。长期以来，城镇土地成片开发作为政府实施城镇规划的重要手段，也是政府经营土地、建设城镇的基本方式。一般意义上的成片开发是否属于公共利益的需要，不能一概而定。对于公共利益这一“不确定法律概念”，现代社会日益形成的共识是：不宜对公共利益作狭隘理解，“公共使用
11、”这一公共利益的古典内涵已然成为过去式；应从“土地利用所带来的客观利益”视角出发来界定征收之公共利益。实施经济政策或者扶持产业、实施城市规划、开展城市更新等大量包含商业性开发的建设活动，均有可能被纳入公共利益需要的范畴。考察域外立法和判例对征收公益的扩张化解释，也能获得“一般意义上的成片开发有可能符合公共利益”的比较法支撑。规范意义上的成片开发，即“符合特定条件（土地管理法规定的）的成片开发”，在性质上属于具有法定公益性的成片开发，无须再作实质性的公益判断。首先，从体系性视角考察，立法者将“符合特定条件的成片开发”与其余四项内河南工业大学学报（社会科学版）年容并列规定在同一条文中，其用意就是肯
12、定“符合特定条件的成片开发”属于“公共利益需要的情形”。在法解释上，若肯定其余四项属于公共利益的情形，则没有理由单独将“符合特定条件的成片开发”作区别对待。其次，若仍需对“符合特定条件的成片开发”做进一步的实质性公益判断，则立法设置诸多限制性条件的意义与作用不免大打折扣。最后，尽管立法与相关标准的规定还需明确，但这尚不能构成否认“立法界定公共利益内涵”的理由，立法者有权就“公共利益”这一法律概念的具体类型作出规定。因此，只要成片开发建设项目符合土地管理法第四十五条、成片开发标准规定的限制性条件，便可直接构成公共利益的需要，在满足必要性要件并给予合理补偿的前提下，可以实施征收。.成片开发之公益性
13、的比较法例证 如前所述，成片开发征收由于突破了传统意义上的“公共利益”内涵，而遭到大量的批评与质疑。但事实上，允许对一般意义上的成片开发范围内的不动产实施征收，不乏域外立法与判例的支撑。在美国，征收破败落后地区、经济萧条地区或者拟经济转型地区的不动产用于商业开发，均有可能被联邦最高法院判决合宪。“伯尔曼诉帕克案”被视为对“公共使用”目的作出现代解释的一个典型判例。在该案中，哥伦比亚特区再开发局按照规划征收破败地区的不动产用于公共设施建设和商业开发。联邦最高法院认为，商业开发是实现公益的途径，二者并不冲突，应由议会自己裁量如何实现公共利益，法院不应干预。这一理由确立了美国 世纪征收法理中的一项重
14、要规则，即“立法屈从主义”。根据该规则，一旦某项征收性法律的立法者对某种征收后的使用结果是否满足“公共利益”的要求作出了判断，那么司法者就应当遵从该判断，没有再予“二次判断”的必要。虽然该案的判决无论在政治层面还是在司法层面，都导致了广泛的反制运动，但是它表明商业利益也可能进入公共利益的范畴。在“凯洛诉新伦敦市案”中，由于征收经济萧条地区的不动产用于商业开发而引发了原告的质疑，但联邦最高法院认为，没有理由把经济发展排除在对公共目的传统的宽泛的理解之外。征收行为合宪性的标准是政府主观上的公益目的追求，而不考虑客观上带来的私人受益。因此，审查的重点是该市开发规划是否符合“公共目的”，对此应当采取尊
15、重立法决定的司法政策。以上两个案件的共同点在于，政府的商业开发都包含在经议会授权的、综合的开发计划内，从而避免征收权被滥用的风险。在日本，土地征收范围受到严格界定，征收对象必须符合土地征用法第三条列举的事业种类。作为例外，城市规划法第六十九条将城市规划事业纳入征用的适格事业中。城市规划事业分为城市规划设施整备事业与市区开发事业两种。后者因包含土地区划整理事业、新住宅市区开发事业、工业区建成事业、都市再开发事业等建设项目而遭受了巨大质疑。学界因此提出“根据规划的公益性确保”理论，将“城市规划事业的公共性问题”转化为“城市规划自身的合理性问题”。日本法院通过发展出的“判断过程审查方式”审查城市规划
16、的合理性，最终解决了城市规划事业的公共性判断难题。“判断过程审查”系对行政机关的判断过程进行一定的实质性评价，以整个行政机关认定过程中相关要素、利益、价值的权衡方法来具体确保征地事业的公共性。其独特性与优势在于很好地把握了审查的强度：既不是以自己的判断替代行政机关的判断（全面审查），也并非最小限度司法审查。在法国，对征收公共利益的界定同样表现出明显的扩张趋势。例如，在卫生健康方面，为了消除不卫生的居住而征收成批或成片房屋；在社会民生方面，通过征收解决失业、贫困人口居住问题；在城市规划方面，通过征收大片土地进行分区建设、扩张城区建设等。我国台湾地区的区段征收，是其土地征收制度中最具特色的一项制度安排，具有一般征收的强制性特征，但不需要像一般征收那样严格考量征收行为的公益目的。该制度系指，对一定区段内私人的土地权利，进行收买或者征收，将土地整理后，复行放领、出租或者出卖，或由政府直接支配使用的制度。根据土地征收条例第四条的规定，区段征收包括六种情形：一是新都参见 .（）。参见 .，.（）。美国联邦最高法院在该案中用“主观”和“客观”这对范畴来认定商业开发的合宪性：如果政府主观上是为了公共利
