1、发展2023.03DEVELOPING 调查研究一、调研的主要问题考察当前农村社会现状，可以明显看到外出务工农民群体在年龄、受教育程度、劳动能力等各方面相比留守村庄务农的群体都有着明显的优势。外出务工人员不仅有着更高的经济收入，而且可以向农村带来“城里的”新观念和新话语。同时当国家与乡村的经济关系由过去的“汲取资源型”转向现在的“转移资源型”（贺雪峰 2018），在各类惠农政策、乡村振兴政策“下乡”的利好带动下，一批有外出务工经验的农民返乡创业，成为乡村治理场域中一个重要变量。党的十八大以来，我国城乡基层治理取得重大进展，逐步健全了党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系。坚持以人
2、民为中心的发展思想，决定了实现良好的乡村治理需要不断提高农民群众的有效参与。作为乡村社会中最具内生动力和自我发展能力的群体，如何将外出务工人员 作者单位：中共甘肃省委党校（甘肃行政学院）基金项目：中共甘肃省委党校（甘肃行政学院）2 0 2 2年创新工程科研项目 2 0 2 0年度省社科规划一般项目 甘肃全面提升政府治理能力和治理效能研究，项目批准号为 2 0 Y B 1 2 5外出务工农民参与乡村治理的现状和治理路径研究基于对甘肃十个行政村的调研安耕742023.03发展有效纳入乡村治理，外出务工人员又有何种态度，本文通过考察甘肃省陇东区域三个县共 10 个行政村，以半结构访谈的方式，向乡镇政
3、府相关负责干部、村干部、外出务工农民及其亲属了解当下这一群体的态度以及面临的问题。遵循学界写作惯例，本文将调研涉及的地名及人名采取匿名化处理。二、乡村治理视角下的外出务工人员现状调研区域高海拔、干旱、山地多，大型农机无法开展作业，外出务工经商是这一区域群众增加收入的重要选择，外出务工人数占劳动力人口在 50%以上。以户为单位看，半工半耕模式较常见，即外出务工的男性壮劳力较少或者基本不参与农业生产，农业生产几乎全部由老人、妇女承担，呈现出典型的“老人农业”现象，大部分“90 后”年轻人缺乏完整的耕作经验。调研地区村民外出务工年收入大概是务农收入的 2 到 5 倍以上。多数外出务工农民集中在物流、
4、建筑、餐饮等行业，建筑业、物流行业根据务工时间长短收入浮动较大，小工 100 元每天，一般每年出工在 200 天左右，年收入在 2 万元左右，塔吊、驾驶、电焊等技术工种收入在 5 万元以上。从事快递、餐饮等服务业的外出务工人员年收入在 3 万元到 6万元不等。（一）外出务工人员对参与基层治理的态度通过调研访谈发现，农村外出务工人员对于参与基层治理的态度大致可以划分为疏离、参与和抵触三种类型，其中疏离型的占绝大多数。1.疏离型调研中所有的村干部都认为，大部分外出务工人员不关心、不参与村社集体事务，大多时候抱着“不是我的事不要找我”的态度，对乡村治理呈现被动和疏离状态。这种类型的人员不主动找村干部
5、提意见和要求，基本不参加村民会议，对村集体公共事务漠不关心。这种疏离同时也表现在经济和文化层面，表现出对农村生活缺乏感情，对农业生产没有兴趣，对农民身份自豪感缺乏。调研村副书记赵某表示“我们这个村现在出去打工的多数做瓦工，这些年有几个四五十岁的干不动回来务农的。年轻人没有一个回来生活的，都是住几天就又出去了。出去的人，不管挣钱多少，是当大老板还是就混口饭，都不再关心村上的事情。”访谈中几位村文书都表示，通常只有需要到村部开具各类个人证明的时候才能遇到村里外出务工的年轻人。调研村包片领导说“村上从外面回来的有些年轻人要这要那的，都是为自己要的，对村上的事情从来不过问。落户在外面的，就过年才回趟家
6、，村社的事情从来不过问。”调研村驻村工作组长何某在访谈中也认为“外出务工的年轻人没有一个回来常住的，回来过完年就走，从来没有来村部的，也没有听说过外出的人给村里带来过什么习惯、文化上的改变”。访谈中遇到一个比较有代表性的外出务工人员李某，初中毕业后就外出打工，换过五六种工作，但几乎没有参与过家里的农业生产，对农村生活抱着鄙视的态度，不和村里其他人来往，对村两委保持敬而远之的态度。他在访谈中表示“村上的事情都是领导们定好的，叫我们去开会也没什么意义，只管服从就好了”。基层干部反映，除了就业培训指导、掌握外出务工底数的时候一般不会联系这类外出务工人员，但是如果这类人员家中留守老人年龄大的话，交流会
7、比较困难。2.参与型这一类型外务工人员定期参与或者不再外出务工返乡积极参与村集体事务，其参与程度从低到高包括积极参与村集体各类活动和会议、担任村级集体经济组织理事、入党并加入村党组织、担任村干部等。他们对乡村生活充满希望和热情，在参与乡村治理的过程中找到新的成就感。调研村书记赵某说到“我常年在外省打工，后来看到国家的农村政策好，先是回来村上搞养殖，自己投资了 50 万成立了牛羊养殖合作社。2013 年村上发生了山体滑坡，我积极参与抢险救灾表现好，老书记就推荐我当了副书记，后来乡镇领导说我干得好就让当了书记。”调研村书调查研究DEVELOPING75发展2023.03记董某“我以前是出去干建筑的
8、，前几年村里老书记鼓励我回来办合作社，后面当文书，现在书记干的也顺当呢。”调研村主任张某“我之前在外地开餐馆。回乡主要是为了照顾父母。先是投资 100 多万建立了种养殖业合作社，后来村上文书走了我就试着干了文书，再后来接了村主任的职务。”有主动回来的，也有因为家庭原因、个人原因被动回来的。某村文书张某就表示“我大专学化工，以前在新疆干技工，离家太远，为了成家回甘肃。但是回兰州找不到工作，在定西做买卖没有启动资金，回到村上干文书主要也是希望能为以后考公务员积累经验。文书的工资不够花，自己还在帮父母种地，计划再搞点养殖。”还有一类是退休干部回村，为乡村建设出谋划策的。调研村帮扶队在村里组织了乡贤发
9、展研讨会，省直单位退休老干部赵某就经常回村热心参与讨论。这类人员既可以搭建桥梁代表乡亲提出有助于完善治理的意见建议，也可以发挥在外社会关系的能量，向上联系争取政策为乡村建设出力，为村两委的工作增添动力。3.抵触型调研中发现存在个别外出务工人员对村两委、乡镇干部不信任、不配合，遇到自认为不公平不合理对待或者对村集体决定不满的，通过上访、电话网络申诉、联系媒体等方式向村两委、乡镇施压的现象。这一类人员长期在外闯荡，表现出较强的维权意识，一般倾向越级反映问题，成为受访村干部眼中的“麻烦制造者”。调研村村民张某长期在外作建筑工，自称为了村集体利益多次上访，“我以前为了村里一块集体地的补偿问题，直接闹到
10、县委的会议室里去，后来乡上干部见了我都要客客气气。”他认为村两委做出决定都是乡上领导安排的，如果要反对村委会的安排只找乡政府没用，必须要引起县级以上领导的重视。再比如调研村外出务工农民王某，享受易地搬迁政策住在县城，但因为乡下老房门口的村道堵塞，并不向村镇两级反映而是直接联系某中央媒体记者“爆料”，等记者来采访，乡镇才知道此事，使得乡镇和村两委工作非常被动。调研中还遇到调研村一件有代表性的案例，该村一位经常外出务工、有群众威望的村民小组长，经常质疑村两委的工作，几乎每次回村部开会都要用手机直播软件对在外务工的村民直播会议过程，给村两委带来不小压力。调研也发现，这种抵触也不是完全不可化解的，不少
11、受访的干部认为，外出务工人员相对更加理性务实，通常更容易搞清楚政策的边界，而且提出的问题有一定合理性，解决后不会反复纠缠。调研村副书记李某就说到“有些外出打工的在外面听到别的地方的农村政策回来问，或者开会的时候提意见，我们一解释也就说通了，反倒是村里的很多没出去的老人思想不开放，讲道理说不通。”（二）外出务工人员参与乡村治理带来的益处和问题上述三种态度划分并不是绝对的，外出务工人员在乡村治理的视角下表现出的面貌随着时间和事件的发展而转换。调研发现外出务工人员总体而言对乡村治理是积极因素，只要善加利用和引导，就能发挥其正面作用，减少其负面影响。1.显著充实村两委干部队伍随着基层工作日益标准化、规
12、范化，对村干部的要求越来越高，而大部分村两委、村集体经济组织存在人员老化、弱化的现象，妨碍乡村治理水平提升。当前县区以及乡镇两级政府都在选拔下派年轻干部到人才储备不足、工作能力较弱的村委会担任专职化书记主持工作，但受访干部们大多认为外派干部不是根本解决之道，村务由本村人管理，依然是村民们朴素自治理念的集中体现，长远看更有利于基层工作的开展，在有外出务工经商经验的年轻一代村民中选拔培养后备干部，是目前村两委在实践中的最好选择。从调研情况来看，进入村委担任村干部也是返乡人员最优先的选择。被调研地区村两委中有过外出务工经历的成员数量已经占多数，近几年入党积极分子也几乎都有外出务工的经历，运营情况较好
13、的合作社基本上都有这一类人的主持。在基层DEVELOPING 调查研究762023.03发展实践中，也已经探索出能人回乡担任村干部的渐进式成长模式，即从合作社带头人到村干部、从一般村干部到村两委负责人的逐步成熟挑担的过程。他们认为这种过渡非常有益，可以逐步熟悉村情、熟悉乡镇政府的办事流程。调研村主任讲到“我们村副书记和文书之前都在城里打工，虽然是本村人，但是谁家有几口人，有多少收入还需要好好干几年才能熟悉。有一个过渡期，才能成一个成熟的村干部。”调研村主任赵某就是先回乡创业而后兼职村主任的，他说“我当那段副书记的时间很有帮助，了解掌握了乡上的政策和党务工作，和乡上领导也都搞熟了。熟悉政策了，消
14、息灵通了，对争取扶持政策有很大帮助。”同时，收入落差和工作压力也影响这支队伍的稳定。调研地区每个村设置有村书记、村主任、副主任、文书、综治主任、妇女主任等 4 到 5 个村干部岗位，工资 3 万元左右。几位有外出务工经历、家安在城里的村干部都认为自己当干部收入相对以前外出务工经商降低了，有较强的落差感。多数受访问对象都认为村干部收入与付出并不相称，特别是解决退休后收入问题是他们的主要的诉求。调研村书记赵某说“村委会工作太多了，我经常晚上回家后还要用电脑填表，忙的和镇干部一样。村干部工资虽然涨了，但是还是太低，年轻人不愿意来干村干部。前几年老书记拿到退休补贴，一个月才 100，干了一辈子书记太不
15、划算了。说句不好听的，自己的饭碗都装不满，怎么可能想着给别人端一碗。”调研村新上任的 90 后村主任李某，被乡镇领导寄予厚望，但访谈中也坦承有所犹豫，“我在县城里有三家房产中介门店，现在村主任的工作越来越忙，经常周末都要加班，店里的事情都顾不上，已经快荒废了，我也愁得很，要不要继续把这个主任干下去。只干主任，这点工资吃饭和加油都不够，再不要说在县城里养活老婆孩子了”。调研中也有受访对象反映一些年轻村干部忙于自己的副业，对村上的工作不上心，能躲就躲，说明工资收入的压力确实在影响基层治理效能。受访对象大多能理解工资较低的现实，主要的不满集中在工作强度太大，以至于没有时间搞副业，影响家庭生活水平，希
16、望国家能进一步给基层减负。2.增添农村多元治理活力实现治理体系现代化要求农村社会治理的主体趋于多元，群众参与乡村治理更加自觉，一个以村党委为核心，社会组织多点支撑的多元治理机制需要更多新力量的加入。政府出台各类惠农产业引导政策，最终落地也需要农村经济组织的参与，而外出务工人员中一些有思路、有技术、有资金的能人就成为承接这些政策的合理人选，他们不仅有助于直接完成这类任务目标，减轻基层工作压力，也间接的激活农村治理活力，增加了群众与政府间的良性互动。调研村在整村退出贫困村之前缺少人才组织农民合作社，只能由村主任赵某牵头成立合作社，他认为这种强制性的任务既占用了他大量精力，也不利于真正把合作社办好。后来该村一名长期外出经商的村民回乡创业，成立农民专业合作社，才真正让村主任从合作社工作中解脱出来。调研村返乡创业的明星人物赵某，高中毕业后就外出打工，回村创办农业科技发展公司，以此平台争取来二十万元的帮扶资金和五十万元的壮大村集体经济专项资金入股，采取土地流转+让利”“现金入股+分红”“订单收购+溢价”等模式，使该村集体经济不断壮大，村民收入大幅增加。类似案例形成了返乡能人从乡镇得到奖补政策支持，
