1、2 9福州党校学报 2022年第6期城市应急管理体系和能力建设路径探寻张 建（常州工学院 马克思主义学院，江苏 常州 213032）摘要：党的十八大以来，我们党不断提升城市应急管理能力和水平，使城市成为新时代人民群众过上幸福生活的重要载体。面向新时代，加强城市应急管理体系和能力建设，是城市实现健康发展的重要内涵，是城市治理现代化的重要举措。我们要深刻认识新时代加强城市应急管理体系和能力建设的重大意义，厘清当前我国城市应急管理体系和能力建设面临的困境，在深刻汲取党的应急管理历史经验基础上，加强党对城市应急管理工作的全面领导，总结把握中国特色应急管理规律，树立系统思维、强化顶层设计，推进城市应急管
2、理体系和治理能力现代化。关键词：城市治理；应急管理；治理；现代化中图分类号：D67 文献标识码：A 文章编号：1674-1072（2022）06-029-06习近平总书记在党的二十大报告中深刻指出：“提高防灾减灾救灾和急难险重突发公共事件处置保障能力，加强国家区域应急力量建设。”1城市治理是建设现代文明的重要标志，是应急管理体系和能力建设的重要载体，是国家治理现代化的重要内容。踏上全面建设社会主义现代化国家新征程，从党的百年奋斗历史经验中汲取智慧和力量，探寻符合时代要求、适应中国国情的城市应急管理体系和能力建设道路，提升城市应急管理水平，对于提高全党应对风险挑战能力，实现市域和国家的治理现代化
3、、更好满足人民群众对美好生活的期盼，为实现中华民族伟大复兴中国梦保驾护航，具有十分重要的现实意义和长远意义。一、推进城市应急管理体系和能力建设是时代发展的要求（一）推进城市应急管理体系和能力建设是马克思主义理论的重要内涵马克思主义国家学说认为，国家政权作为政治上层建筑的核心，在整个社会结构中起控制作用，发挥组织、管理、指导全部社会生活的功能。作为政治上层建筑的有机组成部分，加强应急管理体系和能力建设，就是为了更好地承担社会职能的使命与职责，确保社会有效抵御灾害冲击、维护经济社会运行秩序。唯物辩证法认为，矛盾双方既相互对立、相互排斥，又相互联系、相互转化、相辅相成；事物是普遍联系的，整个世界是相
4、互联系的收稿日期：2022-10-27基金项目：2020年江苏省高校哲学社会科学研究重大项目：习近平关于国家治理现代化重要论述研究（2020SJZDA001）阶段性成果。作者简介：张建（1967-），男，安徽滁州人，常州工学院马克思主义学院教授，研究方向：中国特色社会主义理论。3 0福州党校学报 2022年第6期整体，也是相互作用的系统。加强城市应急管理体系和能力建设，是掌握唯物辩证法的根本方法，是坚持和强化底线思维能力的内在要求，是城市内部各要素之间相互联系、相互作用的必然要求，呈现唯物辩证法的“理论之美”。（二）推进城市应急管理体系和能力建设是国家治理现代化的重要部分随着我国城市化进程的快
5、速发展，一方面，城市运行系统日益复杂，各种影响城市安全的不确定因素越来越凸显，统筹城市发展和安全的难度日益增大；另一方面，人民群众对城市高质量发展的期盼越来越强烈，期望城市带给自己幸福生活的愿望日益增强。因而，科学把握城市运行规律，着力解决城市治理中出现的一系列新情况、新问题，推进城市应急管理现代化成为国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。加强城市应急管理体系和能力建设，直接影响一个国家的总体安全与永续发展，是发挥和增强我国制度优势的重要体现，是全面推进国家治理现代化的安全保障。面向实现民族伟大复兴的新征程、立足保障中华民族长远发展的战略高度，我们要着力消解城市安全面临的高风险、脆弱性，优化
6、城市应急管理体和能力建设，开辟新时代国家治理新境界。（三）推进城市应急管理体系和能力建设是提升人民幸福感的重要表征人民至上是中国共产党人的根本价值取向。国家治理体系和治理能力现代化的核心要义和基本目标是为解决人民群众日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。作为国家治理体系和治理能力现代化重要组成部分的城市应急管理体系和能力建设，是对人民至上价值理念的生动阐释，是确保人民群众生命财产安全的重要举措，是维护国家长治久安和社会稳定的战略支柱。践行人民至上的根本价值取向，推进城市应急管理体系和能力建设，已成为摆在各级党委、政府面前的“必答卷”。加强城市应急管理体系和能力建设，就是要着眼于
7、激发群众参与应急管理的源生动力，将人民群众作为建设主力军；着眼于人民群众对安全生活日益增长的需要，将服务群众作为基本落脚点；着眼于治理成效最大限度地惠及人民，将提升人民群众的幸福感作为根本立足点。（四）推进城市应急管理体系和能力建设是防范社会性风险的重要举措现代社会是风险社会。随着全球化的发展，现代社会中的问题会导致全球成为一个风险共同体。各种矛盾和问题会快速演变为世界性、全球化的风险，如人类生态环境风险、全球经济风险、世界文化风险、国际政治风险等。处于现代化赶超阶段的中国社会，不可避免地既面临着自然灾害、贫富差距、社会保障滞后等带来的传统风险，也面临着全球经济交流的崩溃、国际恐怖主义以及其他
8、潜在的全球性灾难、基因工程等导致的现代风险，2使得城市治理面临着更加复杂的局面与严峻的挑战。立足中国式现代化道路、构建人类文明新形态，我们必须加强城市应急管理体系和能力建设，聚焦城市治理中的基本问题和重大挑战，汲取人类文明智慧，以形成具有中国特色的应对风险社会的“中国模式”，为其它国家推进城市应急管理、应对风险社会挑战提供中国智慧、中国方案。二、当前我国城市应急管理存在的困境（一）应急管理体系不完善1.对应急管理体系建设不够重视。由于长期处于和平状态，思想上对风险防范缺乏充分认识，一些城市党政领导对城市防范化解重大突发性事件重视程度不够，缺少创建科学的城市应急体系的思想意识，没有将城市应急管理
9、体系和能力建设纳入国家治理现代化范畴，致使城市应对急难险重任务的能力不足。2.应急管理体系整体设计不够完备。应急工作缺乏统一领导和指挥，防范风险和遏制风险能力3 1福州党校学报 2022年第6期不足，面对突发紧急事件时，各部门之间协同不到位，行动迟缓、协调不力，缺乏应对的整体性和协调性，难以形成防范和化解风险的应急处置合力。3.应急管理法治建设不够健全。一些城市在应急管理上缺乏现代思维，仍然依据传统的“行政式”主导模式，没能秉持法治思维开展应急管理工作，法制建设远远跟不上城市治理现代化的需要，制约了城市应急处置能力的提升、降低了应急处置效果。城市应急机制的不够完善，降低了城市管理者的应变能力和
10、治理能力，严重影响了城市应急管理现代化的进程。（二）应急处置能力不高效1.源头遏制能力不足。应急处置应该包括事前预防、事中处置、事后重建等一整套全要素流程，重在做好事前预测预防。但我国一些城市对事前预测预防投入的关注度不够，城市风险信息收集和预警预测等源头性工作不主动不及时不准确，源头风险遏制能力不足成为制约城市应急管理现代化的一项重要因素。2.应急预案准备不足。虽然全国性城市应急预案体系已经初步形成，我国绝大多数城市都建立了应急预案，并对突发事件发生后的权责归属有较为清晰的划分，但是许多城市应急预案内容没能结合本地实际情况，搬抄上级、纸上谈兵的现象比较普遍，无法为本地的应急处置提供强有力的支
11、撑，许多预案未经过实战演练，可操作性不强，还存在明显的重视灾后处置、轻视事前准备的特点，未形成全周期的闭环治理。3.应急处置设施不全。强大的应急处置设施是做好应急救援工作的保障。但是一些城市因认识不到位或资金不足，对添置必要的应急处置软硬件设施重视不够，尤其是在物联网快速发展的时代，一些城市的物联网依旧停留在感知层面，没有建立起覆盖全区域的应急管理信息系统，城市应急设施无法满足智慧城市应急管理的需要。（三）应急处置信息不对称1.中央与地方的目标任务不对称。“近年来，中央在布置任务时越来越多地选用任务目标不明确或具有多重解释的模糊性任务，地方政府在任务完成过程中所面临的模糊性程度不断提高。”3任
12、务模糊性要素的增多，表现在城市应急处置上，呈现出不同城市根据本地实际对任务进行不同角度地差异化解读，城市政府有一定的空间自行决定辖区内的应急管理对象和目标，这就形成中央与地方目标任务不对称的现象。2.部门与部门的信息互通不对称。由于政府各部门相互独立，不同机构之间的信息并不能实现互通，遇到紧急情况或者一些灾害时，容易造成信息传递路径不畅、信息来源不可靠、不同部门上报的事件信息不一致等情况。这种信息不对称，往往导致信息不能及时传送到应急管理部门，导致政府不能及时将紧急危机信息向社会发布，在一定程度上影响决策层做出应对危机的科学决策。3.政府与市民的知识普及不对称。应急管理作为一项复杂的社会工程，
13、城市各级政府应当采取多种方式抓好应急知识以及技能宣传普及工作，唤起公众积极参与预防和处置突发事件的责任感和自觉性，努力提高公众应对突发事件的能力。但目前多数市民缺乏公共危机意识和应对危机的能力，对政府宣传普及应急知识不重视，甚至认为自己与灾难之间毫无关系，更难以积极主动参与突发事件的应急管理。三、在新征程上着力推进城市应急管理体系和治理能力现代化（一）做好顶层设计，以不断加强党对城市工作的全面领导为关键中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。坚持党的全面领导是做好城市应急管理工作的关键，党在危机中的坚强领导力、决策力和行动力对应急3 2福州党校学报 20
14、22年第6期管理工作的成败具有决定性作用。1.发挥党的领导核心作用。应对重大风险挑战的根本保证在于党的坚强领导力。各级党委和政府必须毫不动摇坚持党对应急管理工作的领导，把党的全面领导贯彻到推进应急管理体系和能力现代化的各方面和全过程，发挥党在应急管理工作中总揽全局、协调各方的领导核心作用，确保党在城市防范重大风险、做好应急管理工作中始终成为人民群众的主心骨。2.构建高效应急管理体系。做好城市风险防范、建设韧性城市、提升城市应急管理能力，各级党委和政府必须着力构建融应急管理体制、机制、制度基础于一体的应急管理体系，形成市级应急委总管、部门主建、地区主战的应急格局，明确市、区、街镇三级专门职责和力
15、量，并贯穿在“预备反应处置恢复”全过程，以更加全面、系统、有效地应对高度聚集、相互交织的城市风险挑战。3.确保应急管理整体走向。各级党委和政府必须坚持马克思主义指导地位，切实增强“四个意识”，坚决做到“两个维护”，强化应急管理的政治责任，增强底线思维，树立防范意识，统筹发展和安全，增强系统观念，立足本地实情，综合摸排城市面临的重大风险隐患，对应急管理工作进行全局性谋划、整体性推进，以党的强大组织能力、动员能力和协调能力引领城市应急管理行稳致远。4（二）树立科学思维，以牢固树立“两坚持”“三转变”理念为先导“两坚持”“三转变”是指“坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，努力
16、实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变”。51.增强忧患意识，树立防范理念。各级党委和政府要坚持底线思维，始终对重大风险保持高度警觉，将防范突发事件摆在城市应急管理工作中的重要位置，在城市应急资源整合共享、队伍能力建设、技术装备革新等方面向“防”聚焦，建立健全公共安全形势分析制度，强化重大风险早期识别和预报预警，从最坏处着眼、从最难处准备，构建完整、有效的突发事件应对措施。2.加强源头治理，注重前端处理。各级党委和政府要本着对人民群众生命财产始终高度负责的精神，在预防、查摆、解决问题等方面向“前”推移6，主动早发现，及时排查出苗头性、倾向性公共安全隐患，注重抓前端，着力将问题解决在萌芽之时、蔓延之前，防止“小毛病”成“大问题”。3.坚持人民至上，发力减灾救灾。各级党委和政府要始终坚守人民生命安全高于一切的政治理念，聚焦人民群众日益增长的安全生活需要，着眼于多种灾难相互耦合、多重风险相互叠加的现实处境，加大改革创新力度，提升灾害应急响应能力，最大限度地释放改革红利、惠及人民群众，让应急管理改革迎合人民所需、发展所需。（三）做到
