1、 年第 期总第 期 年 月经济社会体制比较 .，.案例研究超越破旧立新：政策并行的实践样态与成因 基于多案例的类型分析李慧龙 尉馨元 内容提要：政策并行现象普遍存在于我国政策实践中，但尚未得到系统关注与阐释。政策并行表现为新政策创立而老政策并未终止，因此出现新老两项或多项政策同时管理同一公共事务的状态。依据新老政策是否为替代关系、老政策是否被策略性延续两个标准，可将政策并行细分为过渡型、组合型、守旧型及重叠型等四种类型。政策并行兼具增量改革与组织冲突逻辑，蕴涵综合决策、执行偏差、职责交叉与部门越位等多维原因要素。该发现有助于从整体性和历时性角度，推进单项政策研究与政策间关系研究的对接，从中发现
2、习焉不察的政策问题及其症结，并以小见大地勾画中国增量改革与非线性政策变迁的复杂逻辑，为从政策衔接、兼容与整合层面提高公共政策质量提供新的思路。关键词：政策并行 政策变迁 政策冲突 类型 中图分类号：文献标识码：文章编号：（）作者简介：李慧龙，华南理工大学公共管理学院副教授。尉馨元（通讯作者），中共广东省委党校（广东行政学院）应急管理教研部副教授。基金项目：国家社会科学基金青年项目“重大突发公共卫生事件舆情中的信息不对称与社会情绪治理研究”（项目编号：）；中央高校基本科研业务费专项基金资助项目，“突发公共卫生事件应急机制的国际比较研究”（项目编号：）。一、问题提出在公共政策实践中，新政策的设立往
3、往不是一蹴而就的破旧立新，而是存在大量新政策已出台生效、老政策并“不退场”失效的情形，因而出现新老两项或多项政策同时解决同一实践问题的现象。例如，我国 年机关事业单位养老保险制度改革之初的“老人老办法、新人新制度”，网上信访服务制度已经建成，但传统信访窗口与工作办法依旧保留，以及针对低收入家庭保障房问题先后出台的廉租房与公租房政策等（杨宏山，）。在诸多类似的政策实践与新闻报道中，这些现象被称为“政策并行”（张琦、李顺强，），也常使用并行管理、“两（多）条腿走路”“新政策老管理”或增量改革等政策话语。但对于政策并行的内在机理，如其普遍存在的共性成因与内在差异是什么，蕴含什么样的制度逻辑，以及有哪
4、些治理经验或实践启发等，业界和学界尚未进行系统关注。对政策并行现象关注不足的一个原因是既有研究多侧重探讨单项政策的结构与过程问题，而较少进行两项或多项相关政策的关系分析。目前，单项政策的目标界定、议程设置、方案形成、决策、执行、评估、终结等生命周期中的各阶段问题（张国庆，），已得到不同环节、不同要素、多重维度的细致解析，但不同政策的互动关系、新老政策的接替过程与共存状态等仍存在诸多理论上的模糊地带。尽管后者在政策变迁、政策冲突以及政策工具等研究中有所论及，但相关探讨或是局限于新政策取代老政策、“先进”取代“落后”的线性变迁结果，从而对中间过程和“新老共存”状态拆解不足；抑或只能涵盖政策并行实践
5、的个别样态，难以一窥全貌和形成整体性认知。有鉴于此，本文聚焦新老政策“不破而立”的特定时空情境，结合理论分析与多案例比较，揭示了政策并行背后习焉不察的治理逻辑与组织机理。本文主要选取我国事业单位养老保险、低收入家庭住房保障、民企扶持以及互联网信息内容监管等政策作为案例，之所以选择这几项政策，主要是考虑到相关政策文本公开可察，研究素材较为充实，且能满足对新老政策并行过程的历时性研究的需要。在此基础上，本文主要采用类型学分析方法，依据新老政策是否为替代关系和老政策是否被有意保留两个标准，将政策并行划分出四种类型，并对政策并行及其不同类型的原因要素进行归纳。这一研究尝试有助于形成一个学理性解释框架，
6、初步挖掘政策并行现象蕴含的理论命题，并从新的侧面勾画中国之治的复杂性和整体性政策逻辑。二、文献回顾与范畴界定（一）文献回顾对于政策并行现象，目前尚未有研究进行专门讨论。不过，从政策并行涉及的新老政策间关系命题看，政策变迁、政策冲突以及政策工具等研究中的相关探讨可以作为理论基础，提供一定参考。首先，在历时性层面，政策变迁研究探讨了新老政策更替的多种样态与影响因素。政策变迁研究关注“现行政策被新政策取代的现象，包括新政策的采纳、现行政策的修正或废止”等（杨宏山，）。一方面，根据政策调整形式的不同，政策变迁研究探讨了新老政策替代、合并、分解以及非线性变迁等多种关系样态。其中，政策替代“通常涉及旧政策
7、的终结、新政策的创立两个方面”，是在终止现行政策的基础上接续新的政策；政策合并涉及“将两项或多项政策（项目）合并为一项新政策（项目）”，“通过内容整合的方式”推进“多规合一”；政策分解是将一项政策拆分为两项或多项政策，“不同于政策废止，它不是取消原来的政策，而是对其进行拆分，将部分内容分离出来，形成一项新政策”；非线性政策变迁则被认为兼有政策替代、政策合并与政策分解等多向度变化要素（杨宏山，），变迁过程具有停滞、渐进和循环往复的间断均衡性（文宏，；杨涛，），或社群联盟与抗争行为引致的新政策再调整、再均衡的“锯齿式”（）变迁等特征（，），但相关的系统性研究并不多。此外，有学者基于政策变迁中损失嵌
8、入性和知识复杂性强弱的不同组合，构建了政策变迁的四分类模型，用以分析我国新型农村合作医疗体系、新型经济适用房政策等创立的差异化特征与影响（，）。另一方面，在对政策变迁影响因素的分析中，有研究探讨了新老政策更替的复杂性。在“废除旧制度的成本和风险远远大于其预期的收益；旧制度的运行还能够有一定的有效性；创制新制度的成本很大，但预期收益很小；制度的破旧立新的空隙期很长（转型时间很长）并足以对社会和政权构成威胁”等情形中，“废除旧的制度安排、创制新的制度安排的可能性是不存在的”，相关因素的影响在我国收容遣送制度向救助管理制度的新旧变迁中有显著体现（唐贤兴，）。同时，在对制度变迁的研究中，有学者根据国家
9、角色的不同，将制度变迁划分为内生的诱致性变迁和外生的强制性变迁（林毅夫，），探讨了政府偏好、预期与价值排序等因素在制度供给中的作用（伍山林，），这些影响因素同样适用于新老政策变迁机理的分析。此外，新政策从公布到生效期间常常存在决策者策略性设置的“时间差”，用以“回应政策特征、政策执行主体、政策目标群体、政策环境等因素对政策的约束，最大化政策效果”（曹佳，）。其次，在共时维度，政策冲突和政策工具研究分别对不同政策（要素）之间的对立或组合关系进行了相关探讨。其中，政策冲突研究关注到了来自不同治理领域、不同来源的政策之间，存在诸多相互矛盾的情况。多元政策往往存在“互相交叠和彼此矛盾的复合目标”（科尔
10、巴奇，），“兼容合作会促进国家总体发展，反之则会阻滞社会进步”，而由于法律不完善和立法矛盾、跨域管理中的政策协调不畅、不同行政主体间的利益摩擦、政策清理不及时以及政策执行惯性等因素，中央政策、多元地方政策和行政部门政策之间争议时有发生，尤其是地方经济发展与环境保护政策之间矛盾突出，既不符合政府整体目标，也违背了政府分工初衷，影响了政策整体效果（蔡英辉、刘文静，）。相比之下，政策工具经济社会体制比较（双月刊）年第 期研究中关注到了针对同一政策问题的不同政策工具组合。如有研究认为“政策制定就是将各种具体类型的政策工具或手段按照相应原则组合成政策包或政策组合以实现政策目标的过程”（，），不同政策工具
11、的组合构成了一种多措并举的并行管理模式。总体而言，上述研究从不同角度提供了新老政策间关系问题的局部经验，但就具体阐释政策并行现象而言，都难以达到系统性研究的目的。政策变迁研究虽然指出了新老政策之间并不只是简单取代的多种关系样态，以及新政策正式生效之前的过渡期设置逻辑，但多局限于对单项政策演化过程的分析，并对政策变迁后或新政策生效后，仍都处于执行或生效状态的新老因素关注不足；政策冲突研究关注到了同处于执行状态的新老政策间关系，但局限于对其中矛盾因素的探讨；政策工具组合的相关探讨同样多囿于单项政策不同手段的经验研究，鲜有进行多项政策间的政策工具比较分析。因此，为避免盲人摸象的认知误区，政策并行研究
12、需要在整合既有理论成果的基础上，进行专门性研究，通过系统归纳实践经验，拓展得出更为全面的解释框架。（二）范畴界定鉴于既有研究尚未系统关注政策并行现象，对新老政策间关系问题的相关理论发现亦不足以达成对政策并行现象的周延性解析，政策并行研究需要首先从基本的范畴界定开始，厘清其在政策研究概念谱系中的相对定位，从而明确理论脉络归属和问题分析起点。本文关注的政策并行是指由于新政策创立、老政策并未终止，而出现先后创立的两项或多项政策同时管理同一公共事务的状态。从字面看，政策并行不限于存在时间先后的“新老”政策并行，还可能包括同步出台的一揽子政策并行。不过，后者往往是解决不同政策问题的不同政策集合，例如，我
13、国 年下半年开始出台的经济刺激政策，由实现扩大内需、产业振兴、科技创新、社会保障等不同目标的一系列政策构成；而针对同一政策问题并同步出台的一揽子政策，实际上多是不同政策工具的组合，而非不同政策的组合，例如，我国财政部、农业农村部于 年 月联合印发通知，明确了中央财政支持粮食生产的一揽子政策部署（郁静娴，），其中，聚焦农田标准、生产技术推广、补贴比例等的不同政策部署，可视为针对粮食生产问题的不同政策工具组合，且相比于之前的同类政策同样存在时间上的新老关系。出于研究问题的明晰性与深入性考虑，本文对政策并行的探讨聚焦于解决同一公共事务的新老政策分析。具体而言，政策并行存在以下几个特征：一是涉及两项以
14、上的异质性政策，各项政策各自制定、彼此独立，而非同一政策的不同政策工具；二是在共时态上，并行的各项政策解决同一政策问题，且在同一时空下都现时有效，而非一方已经终结；三是在历时态上，并行的各项政策都有延续性可能，兼具持续并行或“从并行到替代”的演化趋向，而非必然走向新老“替代”。相比之下，这些特征共同构成了政策并行与政策变迁、政策冲突或政策工具组合的区别（见表）。从基本概念间关系看，政策并行在概念外延上可以涵盖更替性的新老政策变迁、矛盾性的新老政策冲突，以及二者不具有的新老政策组合等关系样态，所涉新老政策关系的演进趋向也因之兼具政策替代、整合、共存等多种可能。总体上，政策并行在基本理论脉络上不属
15、于单项政策的政策过程与变迁领域，而更适合归为关注不同政策单元间相关性、整体性等特征的公共政策体系领域，是特定形态的政策间关系问题。表：政策并行与政策变迁、政策冲突、政策工具组合的比较概念政策数量政策（要素）关系政策（要素）演进政策并行两项或多项更替性 矛盾性 组合性替代 整合 共存政策变迁两项或多项更替性替代 整合政策冲突两项或多项矛盾性整合 共存政策工具组合不限组合性整合 共存 资料来源：作者自制。案例研究李慧龙 等：超越破旧立新：政策并行的实践样态与成因三、政策并行的多重样态通过综合比较不同政策实践的共性和差异化特征，可以依据政策关系上是否以新政策替代老政策、政策策略上是否有意保留老政策两
16、个标准，将政策并行划分为过渡型、组合型、守旧型、重叠型等四种类型（见表）。其中，新政策替代老政策是指在内容和变迁趋势上，新政策是老政策的替代方案；反之，二者为并行不悖或局部交叉关系。有意保留老政策是指老政策的延续是决策者的策略性选择，反之则为政策执行的客观结果，有违决策初衷或并非政策制定上的主动安排。表：政策并行的基本类型政策策略（是否有意留老）是否政策替代（是否以新代老）是过渡型政策并行（新老交替）守旧型政策并行（形新实老）否组合型政策并行（新老协同）重叠型政策并行（新老交叉）资料来源：作者自制。（一）“新老交替”：过渡型政策并行过渡型政策并行表现为新政策已经创立，但只是局部施行而非全面铺开，老政策仍在一定期限或范围内适用，保有原来的管理效力。在此，存在“并行”关系的是处于过渡期的新老政策，新政策替代老政策是发展趋势，但中间设置了以新代老的缓冲阶段。在这个阶段中，老政策逐步退出，新政策逐步铺开，二者实际上处于继往开来的“接力跑”过程，存在类似“交接棒”的新政策预跑、新老政策并跑等环节。在过渡型政策并行实践中，“新人新办法，老人老办法”和“鼓励提前实施”等是常被使用的政策话语，体现出以
