1、XX市统筹城乡开展综合配套改革调研报告 XX市统筹城乡开展综合配套改革调研报告 日期：2023年04月18日 2023年9月6日到9月8日，国家发改委体改司、国家发改委体改所以及中澳管理项目办公室就XX市推进统筹城乡发年展改革的根本情况及工作进展进行了实地调研。通过座谈与考察，对于XX市推进统筹城乡工作的根本情况以及先进做法有了比较清晰的了解和把握，对XX市进一步深化统筹城乡工作的难点与重点也有了比较深刻的认识。 一、XX市统筹城乡开展改革的主要做法 （一）将城乡一体化开展、富民强市作为重要战略目标和工作主线 XX市作为我国经济社会开展水平较为兴旺的沿海地区，已经进入了工业化、城市化、农业现代
2、化加速推进的新阶段，一方面，兴旺的经济社会开展水平为破解城乡二元结构提供了坚实的物质根底，另一方面，城乡结构问题已经成为制约整个经济社会结构变革的最为重要的变量。XX市委市政府牢牢把握住XX市新阶段的时代特征，充分认识到了改革的目的是为了开展，立足当前，着眼长远，所采取的各项措施都围绕着建立统筹城乡开展、富民强市的长效体制机制这一战略目标展开，这从根本上保证了XX市统筹城乡工作的正确方向。 （二）统筹城乡产业开展，将经济开展作为统筹城乡开展改革的坚实根底 XX市委市政府非常注重城乡经济统筹开展，因地制宜推进不同的产业开展战略，为统筹城乡开展改革顺利开展提供了坚实的物质根底。在统筹城乡产业开展的
3、过程中，XX市一方面注重加强城镇工业、商业功能区建设，着力开展开放型经济；另一方面大力推进农业现代化，大力开展生态高效都市型现代农业。 例如，XX县区在统筹城乡产业开展方面着力突出了三大主题：一是积极推动农业向产业化经营转变，确立了“农业区域化布局、标准化生产、产业化经营的思路；二是积极推开工业向园区和“名镇集中，形成“一镇一品的特色经济；三是积极推动效劳业向农村拓展辐射，工业资本积极进入农业经营。XX县区姚庄镇利用区位优势，大力开展开放型经济，同时大力开展高效生态农业，加快农业和旅游业的融合。南湖区七星镇那么规划以湘湖旅游度假区、国家农业科技园区为依托，着力打造内河航运集散地和中国防爆电器基
4、地，建成旅游配套、农业观光、物流产业为支撑的江南水乡特色城镇。 （三）加强规划，将规划作为统筹城乡开展改革的龙头 XX市委市政府充分认识到了规划在统筹城乡开展改革中的龙头地位和事半功倍的重要作用，所有的工作都以规划为先导，全力提升规划的理念和定位。XX市委市政府率先编制完成了XX市总体规划，实现了规划市域全覆盖；编制完成了新一轮XX市城市总体规划，实现了规划城乡全覆盖。XX市按照根本实现现代化的要求，对照现代城市、现代家园、现代市民的标准，推出了“1+x新型镇村布局规划，着力打造现代新市镇和城乡一体新社区。 （四）创新开展“两分两换，将优化土地使用制度作为统筹城乡开展改革的核心内容 土地资源是
5、目前制约大多数地区经济社会开展的重要瓶颈，XX市政府结合自身经济社会开展水平，着力开展了“两分两换工作，使土地使用制度得到不断优化，成为统筹城乡开展的关键环节。所谓“两分两换就是按照“土地节约集约有增量，农民安居乐业有保障的总体要求，以“农业生产经营集约、农村人口要素集聚，切实提高农民生活水平和生活质量为根本目的，将“宅基地与承包地 分开，搬迁与土地流转分开，以承包地换股、换租、换保障，推进集约经营，以宅基地换钱、换房、换地方，推进集中居住，转换生活方式。 根据最新统计，嘉兴13个市级试点镇已完成投资9.35亿元，签约换房农户达10854湖，分别落实安置公寓房、联排房10527套和2289套，
6、已入住4321户，完成农民拆迁7142户，共流转土地承包经营权4.82万亩。通过“两分两换改革试点，目前XX市统筹城乡开展的多重效果已初步显现：一是镇村整体布局全面优化；二是新农村建设路子得到拓展；三是土地节约集约效果明显，以姚庄镇为例，公寓房安置可使户均节约土地0.8-0.86亩，节约率到达了74.2%；四是农民财产性收入切实增加，尤其是住房资产增值明显。 （五）以“一改带“九改，注重统筹城乡开展改革的系统推进与综合配套 具体而言，“十改联动是指在以“两分两换优化推动使用制度加快推进的同时，联动推进就业、社会保障、户籍制度、新居民管理、涉农体制、村镇建设、金融体系、公共效劳、规划统筹等九项改
7、革，加强城乡开展的综合配套与良性互动。 一是统筹城乡就业改革稳步推进。实施城镇零就业家庭“出现一户解决一户的动态管理，开展创立充分就业村试点，建立城乡一体的就业政策和效劳体系。 二是社会保障制度改革逐步深入。XX市在全国范围内率先从制度层面构建了“全民社保体系，2023年9月3日，市政府印发了XX市城乡居民社会养老保险暂行方法，把城乡居民全部纳入多层次社会养老保障体系，实现了养老保险制度全覆盖。截至今年6月底，城乡居民社会养老保险参保缴费人数达26.5万人，制度全覆盖逐步向保障人群全覆盖转变。 三是新型户籍管理制度根本建立。2023年10月1日户改实施，实行城乡统一的户口登记和户口迁移制度，户
8、口性质由按农业户口、非农业户口划分统一为按居住地登记来划分，并逐步改革附加在户籍制度上的相关政策。 四是居住证制度改革加快推进。设立新居民事务局，根据新居民年龄、学历、技能、在嘉兴居住时间和行为记录等情况，分别发放临时居住证、普通居住证、专业人员居住证，进行分类管理。同时，探索设立政府按揭担保基金，鼓励新居民购房安居。 五是涉农工作管理体制改革稳步实施。成立市委农业和农村工作委员会，实行市农办与市农经局合署办公。率先在全省组建市农村合作经济组织联合会（简称农合联），县（市、区）农合联组建率到达100%。加强农村土地承包经营权流转效劳组织建设，七个县（市、区）全部建立了土地流转和产权交易中心，3
9、9个镇（街道）、402个村已建立效劳组织。 六是新市镇建设管理体制改革有序推进。制定实施了以“权力下放、超收分成、规费全留、干部配强为主要内容的强镇扩权，24项县级部门权限以授权、委托等方式下放，镇级财政收入以07年为基数新增局部的70%以上留镇，相关规费比照县城收取和留用。七是农村金融体制改革不断深化。加大金融创新力度，制定出台加快地方金融体系建设等意见，成立小额贷款股份。开展农村住房抵押贷款和置换担保贷款试点，探索组建农村资金互助社。 八是公共效劳均等化体制改革扎实推进。教育、医疗卫生、文化、环保等体制改革不断深化，实行就业与社会保障、医疗卫生、教育培训等区域政策统筹和财政差额结算。 九是
10、规划管理体制得到完善。成立市域规划专业委员会，建立“统分结合的规划管理体制，对区域总体规划和重大根底设施、跨区域建设工程、重大公用事业项目的规划实行统筹管理。 （六）构建工作体系，健全工作机制，注重统筹城乡开展改革的组织保障 XX市政府根据形势要求，及时调整建立了市统筹城乡综合配套改革的领导小组和工作体系，由市委、市政府主要领导任组长，领导小组下设7个推进体系专项工作组，由市委市政府分管领导担任组长，相关部门具体负责。领导小组和专项工作组定期召开例会，抓好工作部署，研究政策意见，坚持试点检验，协调解决问题。同时，设立了市统筹城乡综合配套改革领导小组办公室，加强沟通协调。 各县（市、区）、镇（街
11、道）也相应成立了领导小组和专项工作组，确保综改试点工作顺利实施、稳步推进。 （七）强化政策配套，创新改革举措，注重统筹城乡开展改革的政策保障 XX市政府先后制定出台了关于开展统筹城乡综合配套改革试点的实施意见、关于开展节约集约用地试点加快农村新社区建设的假设干意见、关于减免“两分两换试点相关规费支持新农村建设的假设干意见、关于推进农民改造集聚加快现代新市镇和城乡一体新社区建设的意见等近10个政策文件，加大资金筹措、融资担保、规费见面、贷款贴息、土地承包经营权流转、社会保障和就业创业等扶持力度，形成了比较完整的政策体系，有力推动了“两分两换、农房建设和统筹城乡综合配套改革工作。 （八）采取试点先
12、行，因地制宜推进，注重推进统筹城乡开展改革的方法策略 XX市在全市七个县（市、区）先后启动了9个“两分两换试点，除市本级两个区外，原那么上各县（市）只启动1个。试点镇的选取充分考虑了经济开展水平、财政实力、区位条件、领导班子等。为确保试点进度和质量，XX市还建立了专项督察、情况和进度报送等制度，定期组织赴各县（市、区）开展催促和指导，并根据试点进展情况及时召开试点工作交流会，总结推广好经验、好做法。 二、XX市统筹城乡开展改革中存在的突出问题 （一）“两分两换工作中的资金平衡机制问题 “两分两换工作是XX市政府“十改联动工程中的中心环节，也是统筹城乡开展的关键环节。但是，“两分两换也存在诸多风
13、险，其中非常重要的一条是资金平衡机制问题。 根据目前试点的情况来看，就宅基地而言，粗略估算，通过置换，一亩宅基地的本钱大概在45万元左右，如果将来增加出的土地亩均收益在80万元左右，那么这项工作的财政才不会出现问题。目前试点镇的主要做法是成立镇一级的投资开展公司，力求通过公司未来的城市开发来平衡这一局部资金，这在某种程度上是存在一定风险的。就土地承包经营权的流转而言，目前试点镇的政策是按土地流转资金700元/亩/年的承包经费给农民，并且每年递增50元，年限到2028年为止。这在一定程度上也增加了土地使用的风险，也就是说流转出的土地农业经营的收益必须超过承包经费，这种流转才有可持续性。此外，随着
14、“两分两换试点以及城乡居民社会养老保险、新型农村合作医疗保险等社会事业建设的大量增加，财政资金问题将会愈加突出。因此，短期来看，由于XX市经济社会开展水平较高，土地置换的财政支撑应该不会出现问题，但是从长期来看，必须建立一种长效稳定的土地资金收益机制，才能确保“两分两换工作的顺利推行。 （二）“两分两换工作中的土地周转机制问题 根据相关同志介绍，XX市现有农村建设用地58.9万亩，户均0.96亩，而且农民住房星罗棋布，杂乱无序，占用面积很大。“两分两换的初衷是通过土地置换进行土地的节约集约利用，根据粗略估计，通过集中居住之后，农村建设用地至少可以节约出70%的土地。但是在“两分两换工作实施的过
15、程中，一个比较突出的问题是土地周转问题。由于在公寓房未建成农民未实现集中居住之前，农民原有住房还不能拆掉，而这个过程大概需要两到三年，因此，公寓房建设的用地指标就成为地方政府面临的紧迫问题，也成为制约“两分两换工作能否顺利开展的关键。此外，XX市准备用宅基地复垦指标来平衡农村新社区建设，但这里面也存在监管的问题，必须加强监管机制建设，确保节约出来的宅基地平衡指标被用来复垦。 （三）农村集体经济及基层管理组织的定位及运行机制问题 调研中发现，XX市是一个个体农户经济比较兴旺的地区，而农村集体经济的地位那么呈现弱化趋势，在农村经济开展以及农民增收过程中发挥的作用比较小。目前，XX市在统筹城乡开展改革的过程中，并没有把农村集体经济组织作为一个非常重要的因素，而是直接以镇为单位组织“两分两换工作。那么，在以镇为单位组织“两分两换工作中，是不是就不涉及到农村集体经济的问题。是不是 农村集体经济组织就自动消失了。我国农村集体经济组织在某种程度上也承担着村民自治的基层管理职能，这项职能是否就不存在了。这些问题都需要XX市在改革实践中需要认真思考和论证。 （四）新社区建设中的管理及公共效劳供给问题 “两分两换工作
