1、失业保险制度研究报告 失业保险制度作为社会保障的一项重要内容，经过20年建设得到长足开展，制度的有效性进一步显现，在促进企业改革和维护社会稳定方面发挥了重要作用。纵观我国失业保险的开展历程，虽然是一个不断进步的过程，但目前仍然存在许多问题和缺乏：资金缺乏，管理不完善，再就业难，尤其随着经济转轨，失业率不断攀升，失业保险的责任更加艰巨，改革和完善失业保险制度更显的迫切和重要。一叶知春秋，一斑而窥全豹，本文通过对x市这一个经济欠兴旺的中等城市失业保险工作的阐述，实事求是地评价工作成效，从制度与实践关系的角度探讨失业保险制度存在的问题，从客观开展的角度剖析制约失业保险事业开展障碍，找出差距，汲取经验
2、，并借鉴国内外相关经验，提出一些可作为借鉴的解决措施。 近年来，x市失业保险工作认真贯彻中央精神，加大工作力度，使失业保险政策进一步的完善，覆盖范围逐步扩大，基金征缴逐年增长，基金的承受能力得到增强，失业保险作用发挥显著。 一、x市失业保险工作概况 （一）失业保险制度开展过程 x市失业保险制度自1986年国务院国营企业职工待业保险暂行规定公布起正式建立，20年来，经历了一个由初创到稳步开展和继续向深层次开展的过程。1986年2023月根据国务院国营企业职工待业保险暂行规定建立失业保险制度，当时覆盖范围是国有企业职工，企业按职工标准工资1%缴纳失业保险费，职工个人不交费，92年缴纳比例调整为职工
3、工资总额1%。95年依据国有企业职工待业保险规定、XX省企业职工失业保险方法，失业保险覆盖范围扩大到国有企业、集体企业、外资企业及其职工，企业按职工工资总额1%缴纳失业保险费，职工个人每月交纳2元失业保险费，96年职工个人缴纳失业保险费调整为职工工资总额的0.5%。1998年7月失业保险费缴纳比例调整为企业按全部职工工资总额2%交纳，职工个人按工资总额的1%交纳。1999年1月，国务院公布实施失业保险条例，我市随之将失业保险覆盖范围扩大到城镇所有企业、事业单位及其职工，失业保险费缴纳比例未变。 （二）“十五期间失业保险根本情况 x市在市、区、县都建有失业保险经办机构（察北、塞北管理区失业保险工
4、作未启动），20x年底全市参保职工37.6万多人。“十五期间全市失业保险新增参保职工、失业保险费征收总额都有新的突破，新增参保职工5.5万人，失业保险费征收2.48亿元。“十五期末同期初相比，年失业保险费收入增长2.5倍。新接收失业人员、享受失业保险待遇人数、失业保险金支出较多，新接收失业人员44989人，为47253人支付失业保险金、医疗补助金共计1.8亿元，20x年有28985人领取失业保险金，年底有191x人享受失业保险待遇。 “十五期间x市失业保险根本收支状况列表如下（20x年初基金结余4654万元）： 近几年x市大局部县区失业保险基金收不抵支，结余呈负增长，支出主要用于支付失业保险金
5、，“十五期间全市失业保险金、医疗补助金支出占总支出的71.6%，20x年两项支出占总支出95.8%。县区收入占全市收入的30%，支出占全市支出的60%，为了保证县区失业保险金的按时足额发放，省、市两级向14个县区拨付调剂金，5年共计调剂资金6982万元，其中12个县区依靠调剂确保发放。“十五期末全市基金滚存结余4947万元，占全省结余的1.92%，在全省各市中x市向县、区调剂资金力度最大，基金结余最少。由于基金结余较少，20x年市级当年未向再就业拨付资金（预算600万元）。 20x年结余中含98年以前坏帐751万元，其中市级691万元、县区60万元，实际可用基金结余4196万元。县区可用基金结
6、余924万元，其中XX县区、XX县区、XX县区三个县区结余725万元，占县区结余的74%，其他15个县区可用基金结余平均只有13万元。 二、失业保险工作措施及发挥的作用 x市失业保险制度建立和实施至今二十年来，各级失业保险经办机构始终以“言行谨慎、作风优良、仪表端庄、陈设整洁为标准，自我约束，文明办公；为了尽快让失业人员心有所属，情有所依，制定实施x市失业人员社区管理效劳暂行方法，始终在倾心为他们营造“失业人员之家；为了使农民合同制工人享受与城镇职工相同的失业保险政策，发布实施了农民合同制工人失业保险的实施意见；在保障失业人员根本生活的同时，积极探索失业保险对促进再就业的有效方法，建立就业与失
7、业保险、城镇居民最低生活保障工作联动机制，加强失业保险效劳和就业效劳的有机衔接，及时进行失业登记，积极提供就业信息，全面开展就业指导和职业介绍，帮助失业人员在技能、心理方面提高竞争就业的能力；增加失业保险基金对职业介绍、职业培训的投入，通过直接组织培训和政府购置成果的形式，广泛开展技能培训，增强失业人员的再就业能力，真诚帮助他们尽快实现再就业，为促进x市改革、开展和维护社会稳定发挥了重要作用。发挥的作用主要有以下三方面： 首先，有效地保障了失业人员的根本生活，维护了社会安定。通过实施失业保险制度，给付失业保险金，保障了失业人员生活，帮助他们渡过了难关，对维护社会稳定发挥了积极作用。 其次，推行
8、积极的失业保险政策，促进了失业人员再就业。按照有关规定，“十五期间从失业保险基金中支出局部资金，用于失业人员的职业培训、职业指导和职业介绍活动，共计支付1219万元，帮助局部失业人员重新走上了就业岗位，实现了再就业。 第三，积极支持配合企业改革，有效支持了下岗职工根本生活保障。实施失业保险制度，保障了从企业走向社会的失业人员的根本生活，减轻了企业的压力，推动了改革措施的顺利出台和实施。保障下岗职工根本生活，“十五期间失业保险基金向下岗职工根本生活保障调剂资金520233万元，为实现“两个确保提供了有力的支持。 三、失业保险制度存在的问题 通过对x市失业保险制度的实施情况的研究发现，失业保险制度
9、虽然经过多年的改革、创新和开展，在一定程度上发挥了社会“稳定器、经济运行“减震器和实现社会公平“调节器的作用，但是，就目前整体运行情况而言，仍存在着诸多缺乏，与整个经济体制及就业体制改革还不相适应，主要表现在以下几个方面： （一）法律政策方面 失业保险立法层次低，立法滞后，缺乏较高的法律效力。劳动保障法律法规明显滞后于市场经济的开展，虽然国务院公布了失业保险条例，但它仅仅是失业保险制度实施的一个根本标准，还没有上升到全国人大常委会立法的高度，其权威性、强制性不够，削弱了失业保险制度的权威性和有效性。作为社会保障标志性法律社会保障法还未出台，失业保险的“尚方宝剑还不够锋利。 （二）参保征缴方面
10、1、失业保险覆盖面还比较窄。主要表现为。首先，失业保险制度改革跟不上就业形势变化的需要，传统的以“单位为效劳对象的失业保险体系不能适应新形势下分散化、流动性强的就业格局。其次，目前主要是城镇企业、事业单位参加缴纳失业保险费，乡镇以下企业还未开展失业保险业务。最后，我国失业保险制度至今没有将国家公务员纳入失业保险范围，成为制约人事制度改革纵深开展的“瓶颈，不利于建立统一的多层次的社会保障体系。 把局部劳动者排除在外，这在一定程度上造成了现行失业保险制度应急性有余而前瞻性缺乏，这不仅直接损害着劳动者在就业中享受社会保障权益的公平性，也因为企业或单位有无履行相应的缴费义务带来劳动本钱的差异，从而影响
11、市场竞争的公平性。 2、失业保险登记制度不完善。失业保险登记制度在实际运行中不到位，一方面是由于国务院社会保险费征缴条例、XX省社会保险费征缴征缴暂行方法对拒不进行社会保险登记的单位处分有限，极大地削弱了社会保险推行的强制性，滋长了少数单位拒绝参保的侥幸心理。另一方面是劳动部门对用人单位的根本信息的获得不直接、不充分，只能借助外来资源来“共享，不能有效地推行失业保险登记制度。 3、失业保险基金的筹集力度不够。虽然失业保险费总量每年都在递增，但实际筹集过程仍存在一定的困难。大局部事业单位不按时上缴失业保险费，出现失业保险费“不缴或“欠缴行为。少局部企业以各种方式拖欠、抵抗失业保险费的缴纳，出现了
12、类似少报职工人数或工资总额等失业保险漏费行为。这些现象的出现，究其原因：一方面是当事人认识上存在偏差。许多单位和职工认为失业保险是“劫富济贫，尤其是效益好的企业、事业单位认为：职工根本不存在失业问题，交也是白交。另一方面是失业保险条例、社会保险费征缴暂行条例欠缺相应的法律责任的规定导致它的实施机制较弱。社会保险费征缴暂行条例13条虽然规定加收0.2%的滞纳金，并且在26条规定拒不交纳社会保险费及滞纳金的可以提请人民法院依法强制征缴，但整个罚那么并未规定对强制征缴未果的法律制裁，使社会保险费的缴纳义务人存有侥幸心理，使这种拖欠缴费的行为得不到强有力的惩罚。 4、失业保险基金统筹调剂层次较低。我省
13、目前失业保险基金以市级统筹为主，省级调剂为辅，而全省各市经济开展水平和失业状态很不平衡，各地在失业保险基金收支方面苦乐不均，不少地方失业保险基金绰绰有余，个别地方失业保险基金入不敷出。出现全省失业保险基金结余总量年年增长，呈现过剩，而个别城市、个别县区由于失业保险支付能力缺乏，财政负担不起，造成应享受失业保险待遇的人员得不到及时救助的不正常现象。 5、中断交费人数增加较快，缴费人数持续下降对基金征缴产生较大影响。主要是企业下岗职工向失业保险并轨的步伐加快，企业改制、破产力度不断加大，职工大量的被解除劳动关系或提前退休，造成参加失业保险人数持续减少。 （三）失业保险待遇方面 1、领取失业保险金的
14、条件界定模糊。失业保险条例规定领取失业保险金条件有“非因本人意愿中断就业，而实际操作中“非因本人意愿难以界定，主要有以下三种情况：第一，由于就业不充分、企业处于半停产状态、工资太低等原因，“自愿解除劳动合同的失业人员按规定不能享受失业保险待遇，而这又与设立失业保险制度的初衷相悖。第二，一些垄断行业职工解除合同，获得高额经济补偿的人员，比普通企业安置费还要高很多，按理不应享受失业保险待遇，但在具体执行中考虑到社会稳定、行业利益等种种原因，仍为他们发放了失业保险金。第三，一般企业买断工龄、给予很低的经济补偿的解除劳动关系的失业人员，由于和企业签订了自愿解除合同的协议而丧失享受失业保险待遇的权利。
15、2、失业保险待遇给付标准偏高。失业保险待遇给付带有特别强的不可逆性，或者说刚性，标准确立在一个较高的水准之上后，要将其降下来是十分困难的。目前我省失业保险金标准由省级统一制定，城市失业人员每人每月领取的失业保险金、门诊医疗补助、医保补助平均在450多元，对于象x市这样经济欠兴旺的城市，给付标准偏高，与当地社会生产力开展水平不相适应，带来了失业保险待遇支付能力缺乏，失业人员享受失业保险待遇期间不愿意就业等经济和社会问题。 （四）管理效劳方面 1、失业保险促进就业的作用发挥不充分。从目前失业保险所发挥的作用看，还停留在生活保障上，在促进失业人员再就业方面所发挥的功能还不够。首先，失业保险基金缺乏，基金大局部用于支付失业保险金，导致用于失业人员培训和职业介绍的费用缺乏。“十五期间x市失业保险金、医疗补助金、向再就业拨付资金三项支出占收入的97.77%，20x年达99.25%。其次，失业保险制度对失业者积极求职的经济鼓励方面仍有缺陷。最后，由于培训、职介经办机构经费紧张，存在挤占挪用职业培训补贴和职业介绍补贴的问题，职业培训补贴、职业介绍补贴没有发挥真正作用。 2、信息化程度相对落后。失业保险政策是集职工参保缴费、失业保险待遇申领发放、失业人员转岗培训和再就业于一体的完整制度体系，但由于信息化程度落后，很难实现预定的管理目标，致使不应享受失业保险待遇和
