1、关于市失地农民和进城务工农民市民化问题的调研报告 为贯彻落实党的十八大提出的“有序推进农业转移人口市民化工作部署，近期，市政协采取集中调研与区县自行调研双向互动方式，就推进失地农民和进城务工农民市民化工作进行专题调研。市政协副主席杨震、顾家雯率市政协社法委、经科委、研究室同志，先后赴xx区、xx县进行了实地调研，认真听取了相关区县农民市民化工作汇报，并与人社、住建、农业等部门负责人进行了座谈。现将调研情况报告如下。 一、根本情况 近年来，我市进一步加快城镇化建设步伐，统筹推进城乡一体化开展，为农业转移人口市民化创造了有利条件。2023年，全市城镇化率为46.8%。我市外出务工农民35.6万人（
2、当年新增转移就业2.9万人），占全市农村劳动力45%，六成以上为外出从业，其中xx区有1.57万人在区内实现就业。城镇扩张“村改居失地农民4.44万人，其中中心XX县区有19939人实行了农民市民身份置换。据今年前三季度动态监测显示，全市外出务工农民31.32万人，其中在省外就业的农民20.03万人，占63.95%，在省内就业的农民11.29万人，占36.05%。 二、主要制约 从我市农民市民化进程的情况看，虽然做了一些积极的探索，也取得了明显的成效，城镇化率逐年提高，但农民市民化仍面临着一些政策性、体制性障碍和制约因素。 1、农民自身素质因素。一是思想观念转变慢。局部农民受传统小农经济思想、
3、城乡文化差异的影响，特别是对乡土的眷恋心理，不愿离土离乡，依然把土地作为根本保障，游离于城乡之间，很难完全融入城市生活。二是自身就业技能低。大多数农民由于自身文化素质不高，劳动技能差，缺乏竞争优势，难以在非农领域就业，只能在建筑业、商贸效劳业等行业从事体力劳动或简单劳动，4050人员就业难度更大。同时随时有被企业淘汰或失去工作的可能，不能在城市稳定就业和生活。三是经济压力加重。局部农民进城后预期收入下降，而相应的生活、就医、子女教育等方面的支出增加，存在着收益不确定和不平衡等问题，造成“农民想进城而不敢进，能进不想进的现象。 2、城镇承载接纳因素。一是城镇承载能力缺乏。总体上看，我市经济开展还
4、欠兴旺，城镇根底设施建设相对滞后，以及医疗卫生、教育、住房等公共效劳能力缺乏，城镇集聚力、承载力和辐射力还不够强，在一定程度上制约了农民市民化。二是对进城农民有思想偏见。受长期以来形成的城乡对立、城乡分治的影响，城里人对农民缺少包容心，有一种根深蒂固的偏见，担忧农民进城会带来住房、交通、教育、卫生、社会治安等方面的问题，阻碍了农民市民化的进程。三是现行制度公平性不够。相关部门在制定和出台制度时，更多地考虑城市居民利益，而无视了进城农民的利益，使得进城农民在城市中实际处于“边缘状态和“二等公民的地位。 3、户籍管理制度因素。现行户籍制度，是简单地以户籍性质为依据对教育、医疗、社保、计生、土地占用
5、等方面福利待遇进行差异化分配，农民进城就业后，由于户籍问题不能享受城市户口一系列的社会福利。从我市情况看，“农转非和“非转农两种现象同时存在。“农转非方式根本为购房入户、投靠亲属两种，主要目的大多是为子女教育、购置养老保险、申购经济适用房等。而另一方面，随着农村各类惠民政策提标扩面，计生政策城乡区别对待，使得很多农民不愿意改变农业户口性质，甚至每年还有局部大中专毕业生要求非转农回原籍。 4、土地管理制度因素。土地经营权承包管理制度，虽然稳定农村根本经营秩序，但由于对土地流转制度探索创新不够，土地规模集约经营水平不高，农村劳动力不能得到有效的转移。目前尚缺乏对转让（放弃）地权者进行合理经济补偿的
6、成熟规定。 5、现行政策保障因素。政策上差异化对待，使得进城农民“居不易、“病不起，“老难养。从住房上看，目前廉租房、保障房主要是面向城镇居民，大局部进城务工及失地农民由于受户口影响，难以与城里人享有同等住房保障政策。从医疗上看，目前有城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗保险两种，交纳保险基金与享受报销待遇有很大差异。同时，我市局部“村改居的居民由于目前户籍还是农业户口，造成“两头参保现象。从养老上看，目前失地农民保障的认定是以户为单位，局部个体土地完全被征用后不能享受失地保险。由于户口性质不同，失地农民即使生活在XX县区，在最低生活保障、养老保险等方面与城镇居民仍有很大差距。如，城镇低保与农村
7、低保的最高标准相差205元/月/人；进城务工农民购置城镇职工养老保险一旦离开企业，不能像城镇居民那样以灵活就业人员方式续保，只得退保。 三、对策建议 推进农民市民化是统筹城乡开展，加快新型城镇化，促进“四化同步的必然趋势。既需要各地大胆探索，积极创新，更需要加强顶层设计，突破“政策壁垒，针对目前存在的新情况、新问题、新特点，努力在制度、体制、机制上进行创新和破解。 1、深化思想认识，引导农民主动市民化。各级政府和相关部门要树立全局和长远观念，把农民市民化纳入到城市开展战略和城乡一体化规划之中。加强对农民市民化的宣传教育，城市居民要摆脱自身优越感和对进城农民的歧视和排斥，树立平等开放的观念；用人
8、企业应按照法律程序和有关政策规定平等对待农民工，不能利用进城农民自身的缺乏损害农民利益；进城农民不应把自己看作是城市的过客和看客，树立以城市为家的观念，积极改变自身的弱点，不断完善自身各方面素质，尽快融入城市生活。 2、统筹城乡开展，推进农民有序市民化。一要扩大农民就业渠道。在加快工业化进程中，要兼顾劳动密集、资本密集、技术密集型产业的协调开展，大力开展中小企业和劳动密集型企业，重点加快经济开发区建设，引导镇村企业向中心城镇集中，不断扩大就业容量。二要鼓励农民投资创业。征地拆迁给农民带来一大笔收入，要出台鼓励农民投资创业的政策，聚集民间资本，引导居民用手中的闲钱参与投资，以钱赚钱。探索开展林权
9、、宅基地使用权、农村土地承包经营权以及农用生产设备等抵押贷款试点，利用土地的融资，为农民进城创业提供资金支持。三要优化农民就业效劳。进一步强化政府和用人单位的责任，加强农民工就业引导效劳，加大劳务合同监管，建立农民工紧急救济、法律援助等社会救援制度，切实维护农民合法权益；加强劳动技能培训，针对我市专业技术工人缺乏的现状，建议进一步加强校企合作，在职校中开展机械加工、电焊工等技能培训，提高农民就业能力，推动农民工由灵活就业向正规就业转化；要制定优惠政策，对吸收失地农民就业的企业给予用工补助、技能培训支持和低保政策等，鼓励企业招收失地农民就业。 3、改革户籍制度，加快农民户口市民化。实施更加灵活的
10、户口迁移政策，进一步放宽本地和外来农民工、失地农民、外来投资经商办企人员的城镇落户条件，与当地城镇居民享受同等的权益。建议借鉴广东流动人口效劳管理方法，以“居住证取代“暂住证，全面实施居住证制度，实现劳动就业、子女入学、升学考试、医疗卫生、住房租购、社会保障等领域“一证通。 4、加快土地流转，促进农民经营市民化。进一步深化农村产权制度改革，创新土地流转制度，允许土地流转形式的多样化，推进农村资源市场化配置，加快开展现代农业。建议允许农民通过转包、转让、互换、入股、租赁、股份合作等形式流转土地承包经营权，允许农民以土地换城镇就业和社会保障；允许农民自愿放弃土地经营权，由集体再行发包；允许农民利用
11、土地使用权、经营权同种田能手合作，并取得合理补偿，让农民市民化后的农村存量资产保值增值，形成农民退出农业和农村的良性机制。 5、创新保障制度，实现农民效劳市民化。要以构建“同城待遇为目标，让进城务工农民真正市民化。一是政府及人社、卫生等部门要进一步加强政策研究，制定出台城乡统一的就业和社会保障实施方法，促进农村养老保险、失地农民养老保险与城镇职工养老保险有效衔接，新农合与城镇居民医疗保险有效衔接，同时，允许失地农民以合作社为单位参加城镇职工养老保险，与企业解除合同自谋职业可按个体工商户参加城镇职工养老保险，确保进城农民身份转变后与市民享受同等待遇。二是妥善解决进城务工农民及其子女的就医、就学等
12、问题，进一步简化农民就业和农民子女入学手续，取消各种名目的收费，鼓励开展民办教育，吸纳更多农民子女就学；推进新农合与城镇居民医疗保险有效衔接，防止农民“两头参保现象。三是逐步放宽进城农民申购经济适用房和申请公租房、廉租房政策，加快创新金融产品，积极为进城农民购房提供低息贷款。建议将住房公积金制度逐步覆盖到在城市中有稳定工作的农民工，对农民工在城市购置房屋，给予契税优惠政策。 6、探索集体资产管理，促进农民稳定市民化。要在现行法律制度框架下，积极探索按照土地市场价格进行征地补偿或再分配，促进被征地农民拥有平等开展时机。一是农村集体资产要优先用于村民的养老保险和生活补助，以资产换保障、换福利。对于
13、“城中村可利用村集体留用的土地，建市场、停车场等工程，与房地产公司联合开发房地产，底层街面房由村里或分配给村民出租，增加集体经济收入来源，为村民发放福利和养老金。二是加快集体资产管理方式的股份改革，把原集体经营性资产经评估后量化到人，折股组建社区股份合作经济组织，股权按“人口股和“劳动力股以一定比例量化，人人平等。 7、抓好撤村建居，解决农民身份市民化。一要加大安置社区建设。按照“尊重历史、因地制宜、规模适度、半径合理、职责明确、管理有序的原那么，根据社区大小、居民来源等因素，彻底理顺居民与新老社区的管理关系。健全社区事务工作站、物业管理效劳站等机构，切实发挥行政管理、社会效劳、物业管理等职能，努力为安置社区提供经费、人员、用房等保障。二要加快安置农民身份转化。加快各项制度的转化接轨，保障拆迁安置居民在社区行使民主政治和各项经济待遇，彻底剥离其在原村（社区）享有的传统福利待遇，促进农村居民向城镇居民的全面转化。加强“村改居社区社会保障，确保妇女、儿童、残疾、老年和特殊人群的合法权益不受侵犯。三要强化社区效劳机构配套。建议出台在城市旧城改造和城市开发过程中，由开发建设单位配套建设社区效劳中心及社区效劳设施政策，便于社区组织有场所开展社会管理和社区效劳。 第8页 共8页
