1、生态文明体制改革总体方案 为加快建立系统完整的生态文明制度体系，加快推进生态文明建设，增强生态文明体制改革的系统性、整体性、协同性，制定本方案。 一、生态文明体制改革的总体要求 （一）生态文明体制改革的指导思想。全面贯彻党的十八大和十八届二中、三中、四中全会精神，以邓小平理论、三个代表重要思想、科学开展观为指导，深入贯彻落实习近平总书记系列重要讲话精神，按照党中央、国务院决策部署，坚持节约资源和保护环境根本国策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主方针，立足我国社会主义初级阶段的根本国情和新的阶段性特征，以建设美丽中国为目标，以正确处理人与自然关系为核心，以解决生态环境领域突出问题为导向，保障
2、国家生态平安，改善环境质量，提高资源利用效率，推动形成人与自然和谐开展的现代化建设新格局。 （二）生态文明体制改革的理念 树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，生态文明建设不仅影响经济持续健康开展，也关系政治和社会建设，必须放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。 树立开展和保护相统一的理念，坚持开展是硬道理的战略思想，开展必须是绿色开展、循环开展、低碳开展，平衡好开展和保护的关系，按照主体功能定位控制开发强度，调整空间结构，给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园，实现开展与保护的内在统一、相互促进。 树立绿水青山就是金山银山的理念，清新空气、清洁水源、美丽
3、山川、肥沃土地、生物多样性是人类生存必需的生态环境，坚持开展是第一要务，必须保护森林、草原、河流、湖泊、湿地、海洋等自然生态。 树立自然价值和自然资本的理念，自然生态是有价值的，保护自然就是增值自然价值和自然资本的过程，就是保护和开展生产力，就应得到合理回报和经济补偿。 树立空间均衡的理念，把握人口、经济、资源环境的平衡点推动开展，人口规模、产业结构、增长速度不能超出当地水土资源承载能力和环境容量。 树立山水林田湖是一个生命共同体的理念，按照生态系统的整体性、系统性及其内在规律，统筹考虑自然生态各要素、山上山下、地上地下、陆地海洋以及流域上下游，进行整体保护、系统修复、综合治理，增强生态系统循
4、环能力，维护生态平衡。 （三）生态文明体制改革的原那么 坚持正确改革方向，健全市场机制，更好发挥政府的主导和监管作用，发挥企业的积极性和自我约束作用，发挥社会组织和公众的参与和监督作用。 坚持自然资源资产的公有性质，创新产权制度，落实所有权，区分自然资源资产所有者权利和管理者权力，合理划分中央地方事权和监管职责，保障全体人民分享全民所有自然资源资产收益。 坚持城乡环境治理体系统一，继续加强城市环境保护和工业污染防治，加大生态环境保护工作对农村地区的覆盖，建立健全农村环境治理体制机制，加大对农村污染防治设施建设和资金投入力度。 坚持鼓励和约束并举，既要形成支持绿色开展、循环开展、低碳开展的利益导
5、向机制，又要坚持源头严防、过程严管、损害严惩、责任追究，形成对各类市场主体的有效约束，逐步实现市场化、法治化、制度化。 坚持主动作为和国际合作相结合，加强生态环境保护是我们的自觉行为，同时要深化国际交流和务实合作，充分借鉴国际上的先进技术和体制机制建设有益经验，积极参与全球环境治理，承担并履行好同开展中大国相适应的国际责任。 坚持鼓励试点先行和整体协调推进相结合，在党中央、国务院统一部署下，先易后难、分步推进，成熟一项推出一项。支持各地区根据本方案确定的根本方向，因地制宜，大胆探索、大胆试验。 （四）生态文明体制改革的目标。到2023年，构建起由自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间
6、规划体系、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、环境治理体系、环境治理和生态保护市场体系、生态文明绩效评价考核和责任追究制度等八项制度构成的产权清晰、多元参与、鼓励约束并重、系统完整的生态文明制度体系，推进生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化，努力走向社会主义生态文明新时代。 构建归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度，着力解决自然资源所有者不到位、所有权边界模糊等问题。 构建以空间规划为根底、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度，着力解决因无序开发、过度开发、分散开发导致的优质耕地和生态空间占用过多、生态破坏、环境污染等问题。 构建以空间治理和空间结构
7、优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系，着力解决空间性规划重叠冲突、部门职责交叉重复、地方规划朝令夕改等问题。 构建覆盖全面、科学标准、管理严格的资源总量管理和全面节约制度，着力解决资源使用浪费严重、利用效率不高等问题。 构建反映市场供求和资源稀缺程度、表达自然价值和代际补偿的资源有偿使用和生态补偿制度，着力解决自然资源及其产品价格偏低、生产开发本钱低于社会本钱、保护生态得不到合理回报等问题。 构建以改善环境质量为导向，监管统一、执法严明、多方参与的环境治理体系，着力解决污染防治能力弱、监管职能交叉、权责不一致、违法本钱过低等问题。 构建更多运用经济杠杆进行环境治理和生态保
8、护的市场体系，着力解决市场主体和市场体系发育滞后、社会参与度不高等问题。 构建充分反映资源消耗、环境损害和生态效益的生态文明绩效评价考核和责任追究制度，着力解决开展绩效评价不全面、责任落实不到位、损害责任追究缺失等问题。 二、健全自然资源资产产权制度 （五）建立统一确实权登记系统。坚持资源公有、物权法定，清晰界定全部国土空间各类自然资源资产的产权主体。对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等所有自然生态空间统一进行确权登记，逐步划清全民所有和集体所有之间的边界，划清全民所有、不同层级政府行使所有权的边界，划清不同集体所有者的边界。推进确权登记法治化。 （六）建立权责明确的自然资源产权体系。制定权
9、利清单，明确各类自然资源产权主体权利。处理好所有权与使用权的关系，创新自然资源全民所有权和集体所有权的实现形式，除生态功能重要的外，可推动所有权和使用权相别离，明确占有、使用、收益、处分等权利归属关系和权责，适度扩大使用权的出让、转让、出租、抵押、担保、入股等权能。明确国有农场、林场和牧场土地所有者与使用者权能。全面建立覆盖各类全民所有自然资源资产的有偿出让制度，严禁无偿或低价出让。统筹规划，加强自然资源资产交易平台建设。 （七）健全国家自然资源资产管理体制。按照所有者和监管者分开和一件事情由一个部门负责的原那么，整合分散的全民所有自然资源资产所有者职责，组建对全民所有的矿藏、水流、森林、山岭
10、、草原、荒地、海域、滩涂等各类自然资源统一行使所有权的机构，负责全民所有自然资源的出让等。 （八）探索建立分级行使所有权的体制。对全民所有的自然资源资产，按照不同资源种类和在生态、经济、国防等方面的重要程度，研究实行中央和地方政府分级代理行使所有权职责的体制，实现效率和公平相统一。分清全民所有中央政府直接行使所有权、全民所有地方政府行使所有权的资源清单和空间范围。中央政府主要对石油天然气、贵重稀有矿产资源、重点国有林区、大江大河大湖和跨境河流、生态功能重要的湿地草原、海域滩涂、珍稀野生动植物种和局部国家公园等直接行使所有权。 （九）开展水流和湿地产权确权试点。探索建立水权制度，开展水域、岸线等
11、水生态空间确权试点，遵循水生态系统性、整体性原那么，分清水资源所有权、使用权及使用量。在甘肃、宁夏等地开展湿地产权确权试点。 三、建立国土空间开发保护制度 （十）完善主体功能区制度。统筹国家和省级主体功能区规划，健全基于主体功能区的区域政策，根据城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区的不同定位，加快调整完善财政、产业、投资、人口流动、建设用地、资源开发、环境保护等政策。 （十一）健全国土空间用途管制制度。简化自上而下的用地指标控制体系，调整按行政区和用地基数分配指标的做法。将开发强度指标分解到各县级行政区，作为约束性指标，控制建设用地总量。将用途管制扩大到所有自然生态空间，划定并严守生态红线
12、，严禁任意改变用途，防止不合理开发建设活动对生态红线的破坏。完善覆盖全部国土空间的监测系统，动态监测国土空间变化。 （十二）建立国家公园体制。加强对重要生态系统的保护和永续利用，改革各部门分头设置自然保护区、风景名胜区、文化自然遗产、地质公园、森林公园等的体制，对上述保护地进行功能重组，合理界定国家公园范围。国家公园实行更严格保护，除不损害生态系统的原住民生活生产设施改造和自然观光科研教育旅游外，禁止其他开发建设，保护自然生态和自然文化遗产原真性、完整性。加强对国家公园试点的指导，在试点根底上研究制定建立国家公园体制总体方案。构建保护珍稀野生动植物的长效机制。 （十三）完善自然资源监管体制。将
13、分散在各部门的有关用途管制职责，逐步统一到一个部门，统一行使所有国土空间的用途管制职责。 四、建立空间规划体系 （十四）编制空间规划。整合目前各部门分头编制的各类空间性规划，编制统一的空间规划，实现规划全覆盖。空间规划是国家空间开展的指南、可持续开展的空间蓝图，是各类开发建设活动的根本依据。空间规划分为国家、省、市县（设区的市空间规划范围为XX县区）三级。研究建立统一标准的空间规划编制机制。鼓励开展省级空间规划试点。编制京津冀空间规划。 （十五）推进市县多规合一。支持市县推进多规合一，统一编制市县空间规划，逐步形成一个市县一个规划、一张蓝图。市县空间规划要统一土地分类标准，根据主体功能定位和省
14、级空间规划要求，划定生产空间、生活空间、生态空间，明确城镇建设区、工业区、农村居民点等的开发边界，以及耕地、林地、草原、河流、湖泊、湿地等的保护边界，加强对城市地下空间的统筹规划。加强对市县多规合一试点的指导，研究制定市县空间规划编制指引和技术标准，形成可复制、能推广的经验。 （十六）创新市县空间规划编制方法。探索标准化的市县空间规划编制程序，扩大社会参与，增强规划的科学性和透明度。鼓励试点地区进行规划编制部门整合，由一个部门负责市县空间规划的编制，可成立由专业人员和有关方面代表组成的规划评议委员会。规划编制前应当进行资源环境承载能力评价，以评价结果作为规划的根本依据。规划编制过程中应当广泛征
15、求各方面意见，全文公布规划草案，充分听取当地居民意见。规划经评议委员会论证通过后，由当地人民代表大会审议通过，并报上级政府部门备案。规划成果应当包括规划文本和较高精度的规划图，并在网络和其他本地媒体公布。鼓励当地居民对规划执行进行监督，对违反规划的开发建设行为进行举报。当地人民代表大会及其常务委员会定期听取空间规划执行情况报告，对当地政府违反规划行为进行问责。 五、完善资源总量管理和全面节约制度 （十七）完善最严格的耕地保护制度和土地节约集约利用制度。完善根本农田保护制度，划定永久根本农田红线，按照面积不减少、质量不下降、用途不改变的要求，将根本农田落地到户、上图入库，实行严格保护，除法律规定的国家重点建设工程选址确实无法避让外，其他任何建设不得占用。加强耕地质量等级评定与监测，强化耕地质量保护与提升建设。完善耕地占补平衡制度，对新增建设用地占用耕地规模实行总量控制，严格实行耕地占一补一、先补后占、占优补优。实施建设用地总量控制和减量化管理，建立节约集约用地鼓励和约束机制，调整结构，盘活存量，合理安排土地利用年度方案。 （十八）完善最严格的水资源管理制度。按照节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力的方针，健全用水总量控制制度，保障水平安。加快制定主要江河
