1、棚户区和城中村改造的思考与建议 王才亮 3月5日，国务院总理李克强代表新一届中央政府向全国人大报告政府工作时指出：今后一个时期，着重解决好现有“三个1亿人问题，促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。要更大规模加快棚户区改造，决不能一边高楼林立，一边棚户连片。 政府工作报告中提到的这个棚户区和城中村立刻引起国内外的关注，但是这个棚户区和城中村是个什么东西呢。词典上没有。有关部门此前在内部文件上对此的表述和学术界的共识是：棚户区一般是指城市建成区范围内、平房密度大、使用年限久、房屋质量差、人均建筑面积小、根底设施配套不齐全、交通不
2、便利、治安和消防隐患大、环境卫生脏、乱、差的区域。其中涉及土地为集体所有，主要由农民所建造的棚户区便是人们俗称的城中村。公开的法律、法规规章对于“棚户区和城中村没有明确界定，而多年来对此界定的具体的标准都是以地方文件加以明确。 到这次“两会前，全国绝大局部省、市、自治区和500多个城市都出台了红头文件，有大干一场的气氛。然而，这些红头文件以及实际工作中对于“棚户区和城中村却有着不尽相同的认识与规定，其“棚户区和城中村改造的手段与方法也不尽相同。为此，我认为有必要从理论上对“棚户区和城中村改造工作作系统的研究。 一、棚户区是历史的产物。 有的学者经考证认为“棚户区这一名词来源于辽宁抚顺、阜新的工
3、业贫民聚集区。因为近些年来的轰轰烈烈的“棚户区和城中村改造工作最早起源于此。但我们认为棚户区名词的出现是始见于上海，是伴随着中国近代工业的建立而出现的。棚户区始于十九世纪末的上海沿苏州河的两岸。当时的上海，由于近代工商业的开展，外地来的工人拖家带口慢慢聚集在一起搭建简易住房，几十年的努力渐成规模就形成了当时的棚户区。 1949年之前，XX省政当局为控制棚户区蔓延，曾以有碍市容观瞻为由对棚户实施取缔，遭到棚户居民的剧烈抵抗。1920年代末至1940年代末的XX省政府还曾动用各种力量，推行贫民住宅安置工程，内容包括建造“平民住所、“平民村，组织“义卖房屋等，但这些清理与安置措施，并不能遏止棚户区的
4、扩张。 上海解放后，去除和改造棚户区，同样是城市治理的燃眉之急。任务之艰巨也是前所未有。据统计，截至1949年5月上海解放，上海的棚户区占地面积112023万平方米，棚户简屋197500间，建筑面积322.8万平方米，共居住着115万人。这些统计数字还不包括大量见缝插针的“旱船、“草棚、“水上阁楼。经过XX省人民几十年的努力，解放前的棚户区在上世纪六十年代已经根本拆迁改造完毕。全国大局部城市在城市建设中也根本完成了对棚户区改造的任务，但中小城市的进度落后于大城市。 然而，由于历史和现实的原因，在解放前的棚户区拆迁改造完成后，新的“棚户区和城中村又在产生。坦率直言，是过去重积累、重建设、轻生活的
5、指导方针造成的在居住条件上对工人阶级的欠账。虽然此时的“棚户区和城中村与解放前的棚户区不可同日而语，有了根本的水、电供应且根本是无偿提供且根本是无偿提供，但是其区域内的房屋结构简陋，缺乏必要的市政根底设施，居民生活严重的不便。尤其是一些老工业城市，根底设施的建设欠账较多。 二棚户区改造运动的兴起 在李克强总理主持XX省工作时，政府陆续出台一系列政策措施，在各省市中率先对城市棚户区开展大规模拆迁改造。在李克强到国务院工作后，继续推动各级政府高度重视“棚户区和城中村改造工作，把改造棚户区作为一项重要举措。初步统计，2023年至2023年底，全国累计开工改造各类棚户区超过202300万户。2023年
6、，全国还将改造各类棚户区超过300户。 2023年9月25日，时任中共中央政治局常委、国务院副总理的李克强在全国资源型城市与独立工XX县区可持续开展及棚户区改造工作座谈会上强调，要加快资源型城市可持续开展，推动独立工XX县区转型，加大棚户区改造力度，“三位一体推进，着力破解城市内部二元结构难题，带动内需扩大和就业增加，走可持续的新型城镇化道路。 这次政府工作报告如此高调强调棚户区改造工作，无疑会使今后一段时期，中央政府将以各项规划为指引，加大投入力度，完善政策措施，加快推进全国的棚户区改造。 三、棚户区改造的难点 从上世纪九十年代初开始，国内的城市经历了一场拆迁建设的浪潮。其中，违法拆迁的问题
7、成为当前社会矛盾加剧的热点之一。人们担忧现在进行的“棚户区和城中村改造是否会出现合法性的问题呢，现实也确实是让人担忧。 一是从我所掌握的资料看，至今为止的全国的“棚户区和城中村改造均是按照“政府主导、市场运作的模式实施，即：政府除了鼓励地方实行财政补贴、税费减免、土地出让收益返还等优惠政策外，还允许在改造工程里，配套建设一定比例商业效劳设施和商品住房，支持让渡局部政府收益，吸引开发企业（也就是房地产商）参与棚户区改造。这个模式是由被废止的城市拆迁房屋拆迁条例的相关规定作为法律支撑，在2023年初国有土地上房屋征收与补偿条例实施后，其法律冲突不可防止。无论是宪法，还是、以及都明确规定只有因为公共
8、利益的需要，根据法律规定的权限与程序，才能征收私有房屋。引入开发商的做法使“棚户区和城中村改造是否属于公共利益的需要而产生了剧烈的争论。根据上述法律法规的规定，并非旧XX县区就是棚户区，更不能将旧城、旧村改造等同于棚户区改造，随意启动征收程序。为此，对于可以作出行政征收决定的“棚户区和城中村本身的界定就显得十分重要。 二是，由于经过多年的商业开发，以原来的市场化方法实施“棚户区和城中村改造的难度越来越大，主要原因是商业价值高、容易改造的已根本改造完毕，剩下的大多改造本钱高。无论是政府还是开发企业能否愿意或者能够支付高本钱。其支付的高本钱如果进入房价，势必抬高房价而与中央的调控房价的要求产生冲突
9、，也容易引起社会相当一局部的反对。如果依靠政府的投入来进行“棚户区和城中村改造，多数城市的财政无法支撑。何况近年来，地方政府依靠土地收益来维持公共支出已经是普遍性，房地产业对于财政的奉献事关重大。对此，必须要有取舍。 四、对于棚户区改造的建议 对此，我们有必要提醒决策者。从依法治国，保证国家长治久安的高度，一定要重视“棚户区和城中村改造的法律问题，棚户区和城中村改造要坚决的依照法律规定进行。 第一，我们要牢记第八条 （五）的规定：由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、根底设施落后等地段进行旧XX县区改建的需要设立了两个限制词即：危房集中、根底设施落后。这两个限制词是“棚户区和城中村
10、为中心的旧XX县区改造是否是公共利益并能以政府的公权力推进的关键性条件。 何为危房集中、根底设施落后。必须有更详细的明确的可以操作规定，以减少社会矛盾。如XX省界定棚户区的标准是：一是主要以木板、土坯、240mm厚砖墙为承重结构，以油毡或石棉瓦为屋面材料的简易房屋和棚厦房屋；二是低洼易涝、根底设施配套不齐的小平房；三是按建设部房屋等级评定标准和危险房屋鉴定标准评定为严重损坏房、危险房的房屋；棚户房建筑面积5万平方米以上的为棚户区。然而，更多的地方近年来由于没有依法界定“棚户区和城中村的标准而为所欲为。于是，“棚户区和城中村改造便成为大拆迁的代名词，成为以公权力征收房屋的借口。为此，我们有必要从
11、科学和法律的角度认识政府工作报告中提到的这个棚户区和城中村改造的范围，超过界定范围的房屋不能依据来启动房屋征收程序。至于城中村改造鉴于其土地性质更需要注意是否遵照了土地管理的法律规定。第二，我们是社会主义国家，人民群众是社会的主人。“棚户区和城中村中的居民应当是“棚户区和城中村改造的主体。如何在“棚户区和城中村改造中保护他们的利益，既是“棚户区和城中村改造的目的，也是顺利完成“棚户区和城中村改造的必要条件。改造不仅是民生工程，同样承载城市综合治理功能。一些地方有了新的举措。例如XX省政府自去年以来安排的“棚户区和城中村改造工作强调指出坚持依法办事，从程序到实体上提出了新的要求。在程序上，这次改
12、造将统一政策，旧房拆迁统一补偿标准，并细化拆迁程序，采用两次征求居民意见的方式，每个改造片区居民同意率到达90%以上，改造工作才能启动，签订补偿协议的居民到达90%以上，协议才能正式生效。在改造的的实体政策上，XX省此次中心XX县区棚户区改造，要求尽量实现就地安置。将通过房屋修缮改善居住环境，通过院落平移适当增加居住面积，通过调整规划原地建设回迁安置房。确实需要异地安置的，选址在轨道交通沿线、配套设施齐全的区域建设安置房。将充分考虑居民就业、就医、出行等需要，将XX县区优质的教育、医疗等资源输出到城市开展XX县区。这些政策虽然还有争议之处，但较过去已经进步很大，假设能如果能落实到位，一定会尽可
13、能的防止过去拆迁中常发生的冲突。 第三，在一切可以组织群众起来自行依照规划进行“棚户区和城中村改造的地方，地方政府都应当积极支持这样的改造模式，提供相应的政策与资金的支持。目前自行改造模式被排斥的主要原因是土地财政，是政府总是指望拆房卖地来赚上一笔。一些城市不批准居民维修改造房屋已经很久了，这是与法不符的。如何端正城镇化的动机、真正的执政为民是所有官员应当有的理念。以各种各样的名目与民争利不符合宪法和党章的规定，也与现代文明相违背。 相信和依靠人民，是共产党人的传统与本色。在改革开放30多年后的今天，我们能否坚持这一点，必然关系到“棚户区和城中村改造的成败，关系到亿万城乡居民的合法权益，关系到
14、共产党人执政之基是否稳固。附：国务院关于加快棚户区改造工作的意见（国发（2023）25号） 各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委 各直属机构： 棚户区改造是重大的民生工程和开展工程。202223年以来，各地区、各有关部门贯彻落实党中央、国务院决策部署，将棚户区改造纳入城镇保障性安居工程，大规模推进实施。202223年至2023年，全国改造各类棚户区1260万户，有效改善了困难群众住房条件，缓解了城市内部二元矛盾，提升了城镇综合承载能力，促进了经济增长与社会和谐。但也要看到，目前仍有局部群众居住在棚户区中。这些棚户区住房简陋，环境较差，平安隐患多，改造难度大。为进一步加大棚户区改造力度，让
15、更多困难群众的住房条件早日得到改善，同时，有效拉动投资、消费需求，带动相关产业开展，推进以人为核心的新型城镇化建设，发挥助推经济实现持续健康开展和民生不断改善的积极效应，现提出以下意见： 一、总体要求 和根本原那么 （一）总体要求。以邓小平理论、“三个代表重要思想、科学开展观为指导，适应城镇化开展的需要，以改善群众住房条件作为出发点和落脚点，加快推进各类棚户区改造，重点推进资源枯竭型城市及独立工矿棚户区、三线企业集中地区的棚户区改造，稳步实施城中村改造。2023年至2023年改造各类棚户区202300万户，使居民住房条件明显改善，根底设施和公共效劳设施建设水平不断提高。 （二）根本原那么。 1.科学规划，分步实施。要根据当地经济社会开展水平和政府财政能力，结合城市规划、土地利用规划和保障性住房建设规划，合理确定各类棚户区改造的目标任务，量力而行、逐步推进，先改造成片棚户区、再改造其他棚户区。 2.政府主导，市场运作。棚户区改造政策性、公益性强，必须发挥政府的组织引导作用，在政策和资金等方面给予积极支持；注重发挥市场机制的作用，充分调动企业和棚户区居民的积极性，发动社会力量广泛参与。 3.因地制宜，注重实效。要按照小户型、齐功能
