1、 年月当代教育与文化 第 卷第期 收稿日期 基金项目国家社会科学基金教育学一般课题“三区三州深度贫困地区教育脱贫防返贫机制研究”（）作者简介李芳（），女，内蒙古呼和浩特人，教育学博士，北京师范大学中国教育与社会发展研究院副研究员，主要从事教育政策与教育法学、民族教育政策研究“十四五”期间民族地区义务教育政策工具优化探析 基于政策工具视角的文本计量研究李芳（北京师范大学 中国教育与社会发展研究部，北京 ）摘要“十四五”期间，民族地区义务教育面临优质均衡发展这一关键性问题。从政策工具视角出发，对民族地区教育事业发展“十三五”规划进行分析，是总结经验、诊断问题、优化改进“十四五”期间民族地区义务教育
2、政策规划的有效途径。通过文本计量分析发现，“十三五”期间民族地区义务教育政策规划以强制性工具为主；政策工具分布不均衡，综合化、创造性、高效化使用政策工具及组合仍有较大空间。“十四五”期间民族地区需以政策工具为抓手，从结构、效率、功能三方面对教育政策规划加以改进，探寻合理的政策工具结构，增强政府现代教育治理能力，适当推进政策工具的法治化进程，提高依法治教的水平，推动教育供给侧改革，构建问题导向的民族教育政策体系。关键词教育政策规划；民族地区义务教育；教育政策工具 中图分类号 ；文献标识码 文章编号 （）我国的教育政策体系是较为典型的层级响应模式，即国家层面决策后，由省级地市州级县级逐层落实。我国
3、民族地区是指经法律认可的民族自治区（西藏、新疆、内蒙古、宁夏、广西）、民族自治州（盟）、自治县（旗），以及为少数民族聚集地的云南省、贵州省和青海省。这一“民族地区”的概念得到学界和教育行政部门的广泛认可。上述民族八省（区）的教育政策规划是以国家教育政策规划为指导，在此基础上，形成本省域的教育政策规划。这些政策规划文本是国家或区域对属地义务教育发展的规划与思路，是民族地区义务教育发展规划意识、规划思路的文本体现。本文将民族八省（区）“教育事业发展十三五规划”作为分析对象，运用政策工具的分析视角，对民族地区义务教育政策规划进行文本计量分析，集中剖析民族地区义务教育发展中政策工具的应用及特点、不足，
4、对“十四五”期间义务教育政策工具的优化提出策略。一、政策工具类型 政策要素二维分析框架设计陈振明教授认为政策工具是人们为解决某一社会问题这一政策目标而采用的具体手段和方式。可见，政策工具是政策目的与政策效果的桥梁。政府或其他政策主体运用不同种类的政策工具及组合，实现教育治理的目标与善治的效果。因此，运用政策工具的分析视角对民族地区义务教育政策规划进行文本分析，可以反映出教育治理政策手段的特点与不足。本文从政策工具类型和政策要素两个维度对民族地区已有的义务教育政策规划文本进行政策工具分析。（一）政策工具分析维度政策工具类型是分析维度之一。学术界有多种政策工具分类的方法，豪利特与拉米什确定了两个相
5、互联系的政治性因素：第一，国家计划能力的大小，或者说国家可以影响社会行动主体的组织能力的大小；第二，政策子系统的复杂性，特别是政府在执行其计划和政策时，所面对的行动主体的数量与类型。这个模型贴近民族地区义务教育政策规划过程中的现实状况，即民族地区义务教育发展是一个复杂的子系统，涉及众多利益群体，且群体之间的利益需求较为多元。其政策工具选择受国家能力及子系统的复杂性两种因素决定。因而，强调政DOI:10.13749/62-1202/g4.2023.01.014府在政策工具选择中的作用并引入自愿性工具便于处理复杂利益主体及其相互之间的利益关系。本文根据豪利特与拉米什的政策工具分类方法，将我国民族地
6、区义务教育政策规划分为自愿性政策工具、混合型政策工具、强制性政策工具三种，并结合萨拉蒙和萨瓦斯等人的工具设计对三类政策工具进行细分，确定了政策工具类型的维度。豪利特和拉米什依据在物品与服务的提供中政策的直接参与程度，构建了实质性政策工具的连续体，即数轴左端是完全自愿（提供），右端是完全强制（提供），这两种极端情况之间，按照政府或公众参与程度的高低，依次排列不同的政策工具，细分为家庭和社区、自愿性组织、私人市场、信息和劝诫、补贴、产权拍卖、税收和使用费、管制、公共事业和直接提供十大类（详见图）。图政策工具图谱强制性工具也被称为直接工具，在响应措施时只有很小的或没有自由裁量的余地；自愿性工具的主要
7、特征是不受或很少受政府影响，在自愿的基础上完成任务；混合型工具兼有自愿性工具和强制性工具的特征，允许政府将最终决定权留给私人部门的同时，可以不同程度地介入非政府部门的决策形成过程。本研究结合民族地区义务教育发展政策规划的具体表现形式，对三类政策工具进行了细化与区分，确定了以下政策工具类型维度（详见表）。表政策工具分类表政策工具类型细分关键词强制性工具制度建设和完善完善、健全、创建、建立、探索政府财政支付经费、资金、拨款政府间协议统筹、协调、协作、整合、合作管理型法令要求、强化、落实、实施、执行、遵守计划目标、计划、工程标准监测、评估、评价禁令禁止、防止、以防特许自主权、赋权自愿性工具市场市场自
8、愿性组织社会力 量、行 业 协 会、第三方（部门）家庭社区家庭、家长、社区混合型信息与劝诫宣传、发布、舆论引导呼吁鼓励、号召、教育示范榜样、学习、示范基地补贴支付、补偿、补贴（二）政策要素分析维度政策要素是政策工具分析的另一个维度。本文对 国家教育事业发展“十三五”规划中针对义务教育以及专门针对民族教育的内容进行分析，归纳出以下 个维度。主要有民族团结进步教育、国家通用语言文字教育、教育对外开放、教育资源配置、质量评估监管、教育信息化、教育体制机制综合改革、师资队伍、学生培养、保障体系 个维度（详见表）。（三）政策规划分析对象的文本选择综观我国现行有关的民族教育政策规划，主要以四种方式呈现。一
9、是国家层面对民族地区教育发展的宏观规划，如 国家中长期教育改革和发展规划纲要（年）面向 世纪教育振兴行动计划 兴边富民行动“十三五”规划 加快中西部教育发展行动计划（）等。二是国家教育部及其他相关部委分类别制定各级各类综合性教育规划、针对特殊问题制定专门规划，通过国家教育专项工程、中央财政扶持、公共教育资源分配等向民族地区倾斜。如“边远贫困地区、边疆民族地区和革命老区人才支持计划教师专项计划”等。三是我国民族八省（区）出台的地方性教育发展规划，如民族八省（区）中长期教育改革和发展规划纲要或“十三五”教育事业发展规划等。地方级规划根据国家级规划的要求，层层传导，下一级政府为贯彻落实上一级政府教育
10、规划要求，制定本级政府的教育事业发展规划，形成了“国家级省级地、市、州级县级”的教育事业发展规表民族地区教育事业发展“十三五”规划政策要素维度政策要素维度细化指标民族团结进步教育民族观：五个认同、三个离不开；学生交流交往交融；中华民族共同体意识，对中华民族归属感、尊严感、荣誉感社会主义核心价值观国家通用语言文字教育基本掌握和使用国家通用语言文字教学水平教师任职条件和评价标准教师国家通用语言文字水平培训教学研究、教材开发和出版教育对外开放优化教育对外开放布局提升教育开放层次和水平积极参与全球教育治理统筹推进中外人文交流深化内地和港澳台地区教育合作交流教育质量提升优质教育资源向民族地区覆盖区域教育
11、协调统筹义务教育均衡发展、控辍保学具有时代性、民族性的基础教育课程教材体系质量评估监管义务教育巩固率监测系统行政督促复学机制国家通用语言文字教育督导评估和监测机制少数民族文字教材的指导监管教育信息化（“互联网教育”）完善制度环境改善基础条件推动信息技术与教育教学深度融合推进优质教育资源共建共享教育综合改革政府职能转变构建有效监管体系依法治教完善教育投入机制师资队伍师德师风建设能力素质吸引一流人才从教优化教师资源配置完善教师管理制度学生培养育人理念育人模式育人内容（创新创业精神与能力、实践动 手 能 力、强 健 体 魄、文 化 修 养、生态文明素养、综合国防素质）育人环境保障体系加强和改进教育系
12、统党的建设组织实施划体系。民族地区地市州级、县级教育政策规划分布不够均衡，内容同质性高、特色不够鲜明。而民族八省（区）“教育事业发展十三五规划”系统提出了本省区教育发展的战略目标、任务措施及保障体系，是较为完整、准确的教育政策规划文本，是本文所选择的分析对象。本文在民族八省（区）教育事业发展“十三五”规划中筛选出有关义务教育阶段的内容，并删除其中较为宏观、虚化等不适合进行政策工具分析的内容，对剩余部分进行人工编码，完成“政策内容政策工具”的二维分析。在编码时，依据不可细分原则，按照表意区分，将规划文本的条款拆分成最小单位，按照“规划文本章节（或条款）要点”记为“”。二、“十三五”期间民族地区义
13、务教育政策规划政策工具特征从整体上看，民族地区义务教育政策规划综合使用了强制性工具、自愿性工具、混合型工具，体现了治理方法的多样性，但政策工具分布不均衡，在政策工具类型及政策内容两个维度的使用频率分布上具有明显差异，呈现出以下四方面的特征。（一）强制性工具是民族地区教育事业“十三五”规划使用的主要政策工具强制性工具占，混合型工具占，自愿性工具仅占。可见，强制性工具是混合型工具、自愿性工具之和的 倍，占有绝对高比重。在强制性工具中，管理型指令（包括法律、规定、指示、要求、规则等）是最常用的工具，占；其次是制度建设和完善，达到；政府财政支付占（详见图）。图强制性工具类型细分民族地区义务教育政策规划
14、中使用自愿性工具的频率最小，其中，市场手段为项，自愿性组织（如行业协会、第三方等社会力量）手段为 项，家庭社区手段为 次。在混合型工具中，呼吁（鼓励、号召）是使用频率最高的手段，占；信息与劝诫占；示范占；补贴最少，占。在民族地区义务教育政策规划中政策工具选择与民族地区义务教育发展的特点具有一致性。首先，强制性工具是政府履行义务教育管理责任及义务的重要抓手。在民族地区义务教育阶段维持正常运转及推动依法治教、教育综合改革的过程中，政府扮演着重要的责任主体角色。强制性工具是直接供给的工具，具有成本低、见效快、力度大等特点，成为政府教育治理的首选政策工具。政府通过行政规制与法律规制两种强制性工具，进行
15、教育治理，包括建立规则（含颁布法律法规）、发布指令、执行命令等内容。通过运用强制性工具，政府完成民族地区义务教育发展的规则建立与制度搭建。其次，民族地区义务教育治理中政府管理水平与能力有待提高。民族地区义务教育规划中使用强制性手段占绝对比重，且“管理性法令”比例达到一半，反映出政府在教育治理中手段单一，仍停留于“命令执行”的行政管理思维方式。尚未形成共同治理的思维模式，政策工具选择偏重于命令，较少考虑激发自主性、积极性。“制度建设和完善”强制性手段的比例较高，也从侧面说明民族地区已有的义务教育发展制度不够完善、不够健全，仍有一定的政策盲点，补充制度空白、对现有制度进行调整完善是民族地区义务教育
16、政策规划的重要内容。再次，自愿性工具在民族地区义务教育发展政策规划中发挥出更大作用受到客观限制，也仍具有较大空间。义务教育是公共产品，具有公共性，市场介入的可能性较小。加之民族地区特殊的地缘、人文特征，格外警惕各种形式的敌对势力渗透，社会力量的介入也较为有限。同时，民族地区山区、牧区、林区等占比较高，城镇化进程相对较慢、社区建设相对滞后；家庭教育观念较为淡薄，家长普遍对教育不重视，参与教育治理的积极性不高、参与能力不足。在这种形势下，自愿性工具发挥作用受到较大限制，这既是民族地区义务教育发展中政府为主、其他主体作用发挥不充分的客观写照，也是调动各主体积极性、提升公共教育治理能力的契机。（二）三种政策工具在民族地区义务教育发展政策规划政策要素维度上的分布呈现出较大差异民族地区义务教育发展规划 个政策要素中，学生培养是规划最为关注的内容，所使用的政策工具占；其次是教育信息化（占），保障体系（占），师资队伍（占）；使用政策工具最少的是国家通用语言文字教育，占，其他政策要素使用政策工具的比例分别在 之间（详见图）。使用政策工具最多的是最少的 倍。图三种政策工具在政策内容维度上的分布同时，政策要
