1、收稿日期2021-06-21基金项目国家社科基金重点项目“2020年后农村减贫与乡村振兴协同推进研究”（20AKS003）。作者简介关庆华，华中师范大学中国农村研究院博士研究生；吴晓燕，中共四川省委党校马克思主义学院教授。基层形式主义：表现形式、生成逻辑及治理策略关庆华1，吴晓燕2（1.华中师范大学 中国农村研究院，湖北 武汉 430079；2.中共四川省委党校 马克思主义学院，四川 成都 610071）摘要基层形式主义有何表现、何以存在？沿着政策“制定执行评估”的演进来考察，当前基层形式主义主要表现为政策制定中存在的“走秀式”的调查研究、“重复式”的文件传达、“一刀切”的政策安排，政策执行过
2、程中“甩锅式”的责任转嫁、“盆景式”的样板工程、“摆拍式”的政策落实以及政策评估环节存在的“指尖上”的任务要求、“泛滥化”的督查考核和“留痕式”的文牍主义。基层形式主义的生成演化是多种因素、多方力量作用的共同结果，既有基层干部自身因素的影响，更有基层治理体制机制不完善的掣肘，还有政策环境方面的制约。有效治理基层形式主义，需要系统谋划、科学安排、精准发力，不仅要紧盯基层形式主义的主体，积极建设高素质的基层干部队伍，更要不断完善基层治理体制机制，着力推进基层治理现代化，还要关注政策运行环境的保障功能，不断优化基层治理的政策环境。关键词基层形式主义；基层治理；基层干部；政策环境中图分类号D616；D
3、625文献标识码A文 章 编 号1003-5478（2023）03-0024-10DOI10.19649/22-1009/d.2023.03.0032023年第3期总第231期CHANGBAI JOURNAL No.3 2023Sum No.231一、问题提出与研究回顾困扰基层的形式主义问题由来已久、危害极大，不仅会割裂干群关系，败坏社会风气，加重干部负担，而且会导致政策走样、失灵，损害人民的根本利益，败坏党和政府形象，已成为基层治理现代化的重要障碍。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，强力推进全面从严治党，把治理形式主义、官僚主义摆在作风建设更加突出的位置，多次做出重大部署、提出明确
4、要求，取得了明显成效。2017年12月，习近平总书记专门就新华社文章 形式主义、官僚主义新表现值得警惕 做出重要指示，释放了作风建设永远在路上的强烈信号。14992019年3月，中共中央办公厅发出 关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知，专题解决困扰基层的形式主义突出问题，并将2019年作为“基层减负年”。2020年4月，中共中央办公厅又印发了 关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知，专门聚焦解决基层形式主义的突出问题，确保让基层干部有更多时间和精力抓落实。2022年10月，党的二十大强调：坚持以严的基调强化正风肃纪，重点纠治形式主义、官僚主义。这充分
5、体现了以习近平同志为核心的党中央，持之以恒推动作风建设、切实减轻基层负担的坚定决心和坚强意志。当前基层形式主义问题在一定程度上依然存在，在一些地方和单位还比-24较突出，尤其需要引起重视并着重解决。近年来，学术界把治理形式主义问题作为重要的研究议题，展开了深入研究，取得了较为丰硕的研究成果。就研究视角来看，已有关于形式主义成因的研究，主要集中于微观心理、中观体制、宏观文化等层面进行解读。微观视角聚焦干部心理对于行为选择的影响，认为干部心理状态与个体行为选择相互形塑、互相作用，注重分析干部自身的政绩观念2、利己倾向3、思想作风4等对诱发形式主义的推力。中观视角关注体制机制对于干部行为的根本性塑造
6、，认为体制机制的缺失、不畅是形式主义产生的重要根源，注重从压力型体制5、干部考核机制6、惩罚性制度短缺7等角度分析形式主义的产生根源。宏观视角注重分析文化生态等外部环境对形式主义产生的重要影响，认为实用主义文化8、“人情面子”的乡土文化9、繁文缛节的礼治文化10等是基层形式主义产生的文化基础。这些研究从不同视角阐释了基层形式主义的成因，为破解基层形式主义提供了思路。就形式主义存在领域的研究来看，主要集中于党的建设、精准扶贫、数字治理等方面。如深入分析精准扶贫领域中存在的样板工程、虚假脱贫等形式主义问题11；分析精准扶贫的政策执行环节，剖析其中存在的“敷衍”执行、“形象”执行、“加压”执行、“作
7、假”执行等形式主义乱象12；聚焦基层党建在内容与方法、部署与推动、落实与考核等环节的形式主义现象13；聚焦数字治理中出现的留痕管理、载体依赖、虚拟政绩等数字形式主义14。这些研究揭示了基层形式主义的顽固性、反复性，为从不同角度认识当前基层形式主义新表现提供了借鉴。不过，关于形式主义问题的研究仍有继续深入的空间。已有研究关注了微观心理、中观体制、宏观文化等因素对形式主义生成的重要影响，但对这些因素的作用机理分析还不够深入。同时因基层治理实践是鲜活的、多面的，形式主义产生的原因是具体的、复杂的，单纯某一视角的分析都可能陷入片面化的误区，单一领域的现象分析亦难以全面呈现形式主义的复杂景象。为此，本文
8、运用“政策制定政策执行政策评估”的分析框架，力求呈现基层形式主义的多种面相，系统考察其生成的内在机理，进而提出有效治理基层形式主义的策略。二、基层形式主义的表现形式如何认识当前基层形式主义的新表现、新变种，本文沿着“政策制定政策执行政策评估”的演进阶段，系统考察基层形式主义的表现形式。（一）政策制定中的形式主义习近平总书记指出，要坚持从客观实际出发制定政策、推动工作。当前，一些地方在制定政策过程中存在调查研究不深不实、文件制定照搬照抄、政策安排简单化和一刀切等形式主义问题。1.“走秀式”的调查研究调查研究是准确掌握地方实际、科学制定政策的重要依据。然而，个别地区在开展调查研究时，在样本选择、组
9、织实施、结果运用上却呈现出不同程度的“异化”现象。在样本选择上，为了简便易操作，一些地区的政策制定部门热衷于选择条件较好的“样板地点”进行调研，间接催生了“基层治理的结构性困境”15。在组织实施过程中，个别地区为了应付各种繁重的调研任务，往往会从路线设计到台词讲解、从亮点提炼到座谈交流等方面，对“样板地点”进行精心打造与系统包装，对此部分调研者未加甄别、全盘接纳。在结果运用上，个别调研者对于调查研究与科学决策的关系认识不到位，把调查研究做成“群众演、基层忙、领导看”的“走秀表演”，不仅削弱了调查研究的决策支撑功能，更加重了基层干部和群众的负担。2.“重复式”的文件传达制定和发布文件是地方部门贯
10、彻落实上级决策部署的重要载体，文件制发质量的高低直接关乎上级决策部署能否有效落地。然而，个别部门在文件制发的过程中，却片面地将上级指示要求“简单基层形式主义：表现形式、生成逻辑及治理策略-25化”“教条化”，生硬地照搬照抄上级文件，没有充分结合地方实际和单位特点细化举措，使得政策落实面临“最后一公里”问题。毛泽东同志曾形象地指出：“盲目地表面上完全无异议地执行上级的指示，这不是真正在执行上级的指示，这是反对上级指示或者对上级指示怠工的最妙方法。”16111照抄照搬、拼凑抄袭，表面是文风问题，其背后折射出的是部分基层干部的“懒政思维”和不实作风。3.“一刀切”的政策安排为防止政策执行中的偏差、变
11、异引发政策失灵现象，个别政策制定者在政策设计环节，倾向于采用简单固化的标准代替因地制宜的原则。这种简单化的政策“一刀切”，虽然具有指令清晰、操作简便的效率优势，但忽视了政策执行主体的差异、政策运行环境的多样。例如，某县发出通知要求限期2个月内全面完成棺木收缴，全县范围内的亡故人员不分身份、不分地域，遗体一律火化。17这种“一刀切”的政策设计，引发了广泛的网络舆情，遭到民众质疑，也背离了政策设计的初衷。可见，避免政策安排上的“一刀切”既是改革实践中的一个难题，也是根除基层形式主义必须解决的突出问题。（二）政策执行中的形式主义当前，政策执行环节的形式主义也一定程度存在，如“甩锅式”的责任转嫁、“盆
12、景式”的样板工程、“摆拍式”的弄虚作假等。这些形式主义不仅会阻滞政策落地、削减政策效果，甚至成为政策失灵的重要诱因。1.“甩锅式”的责任转嫁在刚性的政策要求、严格的监督考核压力之下，一些地方政府为了分担责任与减轻问责压力，往往会以属地管理为原则、以行政科层制为依托、以目标责任书为支撑，通过责任指标的分解与提高、责任落实的发包与转移，来保证完成上级的超常规政策任务，但在无形中形成“层层加码”、责任转嫁等问题。如在某乡镇认领的42项 目标责任书 中，属于乡镇自身职责范围的任务仅有20项，其余22项都是上级部门以“属地管理”的名义甩下来的责任与任务18。在层层签订“责任书”的过程中，一些职能部门将工
13、作的重心由牵头履责变成了监督履责，在实现责任“转嫁”与“甩锅”的同时，也增加了基层干部群众的负担。2.“盆景式”的样板工程在政策执行过程中，一些地方政府受政绩冲动的驱使，往往选取一些区位条件好、发展基础好、资源禀赋好的地方，集中人力物力财力重点打造“样板工程”。有学者分析了乡村振兴过程中，一些地方存在的农村社区与美丽乡村等“样板化”现象19，并且强调这种“样板化”耗费了大量公共资源，加剧基层社会的财政困难和矛盾冲突。倘若基层政府热衷于造盆景的“样板化”做法，不仅会导致资源效益未能充分发挥，也将滋生新的形式主义问题，影响政策措施的落地见效。3.“摆拍式”的政策落实在政策执行中，个别干部缺乏真抓实
14、干的作风，以“摆拍式”的虚假作为代替扎扎实实的落实，影响了政策执行的实际效果。比如在精准扶贫实践中，曾出现个别扶贫干部把充满温情的走访慰问异化成表演式的拍照合影、打卡走人。更有甚者把慰问资金当作“道具”，让贫困群众配合“演戏”“留影”。这种“摆拍式”的弄虚作假，实质是一种“假作为”现象，它不仅会让政策执行产生冲抵效应，也会削弱基层群众对党和政府的信任。（三）政策评估中的形式主义政策评估环节形式主义问题也不容忽视，如“指尖上”的任务要求、“泛滥化”的督查考核、“留痕式”的文牍主义等，成为影响政策效果评估的重要因素。1.“指尖上”的任务要求在互联网+时代，随着微信、政务APP等“掌上办公”软件的普
15、及，在给基层工作带来便利的同时，也滋生了一种新型形式主义“指尖上的形式主义”。有调查表明，乡镇干部手机上普遍安装了七八2023年第3期-26个政务APP、几十个微信工作群，每天若要认真完成在各类应用软件上的“打卡留痕”任务，需要耗费两个小时左右或更多时间20。在当前，指尖上的形式主义较为隐蔽，它披着现代科技的外衣，走着形式主义的老路，不仅加重了基层干部的负担，而且助长了弄虚作假的歪风邪气。2.“泛滥化”的督查考核督查考核是推动党中央重大决策部署有效贯彻落实的重要手段，是加强和改进党的作风的有力支撑，是激励广大干部积极担当作为的重要举措。2018年中央印发了 关于统筹规范督查检查考核工作的通知，
16、对督查检查考核过多过滥问题进行专项治理，取得了明显成效。然而，基层督查考核“泛滥化”的现象并未得到彻底遏制，考核部门过多、事项过泛、频次过高的现象依然困扰基层。据东部某沿海省份的一个村庄统计，该村一年时间曾先后接待工作组达200余次，其中排名考核高达50余次，平均每周有1次考核21。督查考核的“泛滥化”，不仅耗费了基层干部的大量精力，而且极大加重了基层工作的负担，是典型的形式主义表现。3.“留痕式”的文牍主义文牍主义是指以文牍案卷等形式化、痕迹化的材料，来遮蔽工作目的不实做法或不良作风。“以材料论英雄”的文牍主义现象依然存在，会议记录有没有、工作日志全不全、工作照片齐不齐等成为上级部门督查考核的重点内容，“成绩不够，材料来凑”则成为基层干部的无奈之举。此外，一些被考核单位不重工作重考核，临近年底就安排人员“突击补资料”，甚至不乏弄虚作假的材料，可这些材料未必全部会被识破。这种形式化的“材料考核”与“留痕式”的文牍主义，既难以真实反映被考核单位的情况，也会助长“以材料论英雄”等形式主义现象。三、基层形式主义的生成逻辑透视基层形式主义的生成逻辑，是探讨有效治理形式主义的重要前提。基层形式主
