1、版权所有翻印必究中公教育学员专用资料第175页共292页管理知识管理知识第一章 公共行政概述一、公共行政的含义一、公共行政的含义公共行政就是国家行政机关依法管理社会公共事务的活动。公共行政的五大要素：公共行政的五大要素：1.主体是国家行政机构，根据产生的依据分为：（1）职权性公共行政主体，一般为政府部门。（2）授权性的公共行政主体，授权性行政组织是根据法律法规的授权而具有公共行政主体资格的行政主体。2.客体是社会公共事务。3.核心活动是处理公共事物、履行公共责任。4.作为一种活动，它必须依法进行，而且必须是有效的，有效性包括效率和效益。5.功能是提供公共物品和公共服务。公共物品分为纯公共物品和
2、准公共物品：公共物品分为纯公共物品和准公共物品：（1）纯公共物品：完全的非竞争性和非排他性（国防）；（2）准公共物品：有限的非竞争性和非排他性（有线电视频道、高速公路）。二、公共行政的功能（一）管制功能二、公共行政的功能（一）管制功能公共行政的任务之一是协调和处理各种社会关系和利益，从而在整体上维持社会生活的正常进行。管制功能是这一协调所必须的，体现了公共行政机构的权威性、强制性特征。（二）服务功能（二）服务功能公共行政的过程，也是产品的输出过程，行政系统承担向社会提供各种公共产品的任务，公共产品的提供程序取决于系统的服务取向。（三）维护功能（三）维护功能维护社会的稳定，维护社会生活的正常运作
3、。（四）辅助功能（四）辅助功能政府有义务对社会的有关团体和组织提供各种帮助，以有助于实现他们的目标，同时这些目标的实现通常有利于整个社会的发展。同时，应当特别注意对社会弱势群体和个人的帮助。版权所有翻印必究中公教育学员专用资料第176页共292页三、现代公共行政的原则（一）法治原则三、现代公共行政的原则（一）法治原则依法行政是现代公共行政最基本的特征之一，是现代公共行政的要求，是依法治国的核心；要求有法可依，执法必严，要求司法独立，政府必须在法律规定的框架内行使其职能。（二）服务原则（二）服务原则具有纳税人意识、顾客至上意识，必须对公众的要求作出迅速的反应，提供的服务必须是高质量的，并由社会大
4、众来评定。（三）效率原则（三）效率原则坚持效率的原则：一是政府活动必须是合法的；二是有效益的，包括社会效益和经济效益，其中社会效益居第一位，注重两者的平衡，将成本效益分析纳入政府决策中。（四）责任原则（四）责任原则责任原则要求政府权责相称，既要对社会大众负责，又要对自己的行为负责。【课堂练习】1.下列属于行政范畴的是（）。A.某国有工厂领导班子开会研究决定个人医保问题B.某商场经理捐款给“希望工程”C.某大学领导班子开会研究解决贫困生减免学费问题D.某县政府办公会商讨解决农民卖粮问题2.公共行政的根本和唯一的目标在于追求（）。A.公共利益B.国家利益C.民族利益D.个人利益3.公共行政的客体是
5、（）。A.公共组织B.公共利益C.公共事务D.公共产品4.下列产品中，最为典型的公共产品为（）。A.教育B.国防C.社会基础设施D.社会福利计划5.我国行政管理活动的主体是（）A.国家行政机关B.各级党组织C.国家权力机关D.国家司法机关6.行政管理是指国家行政机关依法管理（）的组织活动。A.国家事务和民族事务B.社会事务和民族事务C.民族事务和宗教事务D.国家事务和社会事务版权所有翻印必究中公教育学员专用资料第177页共292页第二章 行政环境一、行政环境的含义一、行政环境的含义“环境”一词泛指存在于特定空间、对事物或人类活动产生影响的各种因素的综合体。行政环境是指对行政管理活动产生作用，直
6、接或间接影响行政管理主体及其活动过程、活动方式等外部要素的总和。行政环境包括外部环境和内部环境（条件）。外部环境是指行政系统界限之外的、直接或间接影响行政系统生存与发展的因素或条件的总称。如政治、经济、社会、法律、文化、教育、科技、人口、资源、自然环境等。内部环境是指行政系统界限之内的、影响其生存和发展的各种因素或条件的总称。如行政体制、职能、领导者、人际氛围等等。二、行政环境的构成二、行政环境的构成行政环境是一个非常复杂的体系，按不同标准，可以进行不同的分类。根据各种因素性质上的差异，行政环境分为自然环境与社会环境两大类。自然环境自然环境指在行政系统界限外、未经人工制作存在的事物。它包括地球
7、环境和宇宙环境两个方面。地球环境包括地形、地势、地貌、气候、土壤等地理环境因素，以及可供人类开发利用的水力、风力、土地、矿藏、生物等资源环境因素。宇宙环境包括宇宙天体的运行、太阳黑子的干扰、日月蚀的影响等地球以外的广漠环境因素。社会环境社会环境指在行政系统界限之外、直接影响行政系统活动并决定其兴衰存亡的各种社会因素的总和。社会环境因素是行政系统赖以产生、存在和发展的社会基础。社会环境可分为国际社会环境和国内社会环境。国际社会环境包括国际关系格局、重大国际事件、战争与和平、国际组织与国际法及其他各国共同关心的社会问题等。国内社会环境主要有：政治，包括国体、政体、国家机构、政党制度、公民政治参与等
8、；法制，包括立法、执法、守法、法制教育等环节；经济，包括所有制形式、运行机制、生产发展布局与水平等；科技，包括科学技术自身发展水平，其装备与应用于生产、生活各领域的广度和深度等教育，包括教育制度、方法、水平、教育层次的比例结构、受教育人口比重等；民族，包括民族人口的分布、民族语言、民族经济及民族意识等；宗教，包括宗教组织、教徒、宗教活动与群众的宗教信仰、种类与程度等；文化，包括生活方式、风俗习惯、价值观念、道德标准、行为模式等；阶级与群团，包括阶级结构、阶级关系、社会分层的状况与水平、各阶层的地位与关系以及社会群团等人口，包括人口总量、性别、年龄比例、出生率、死亡率、人口质量、预期寿命、人口分
9、布等。版权所有翻印必究中公教育学员专用资料第178页共292页三、行政环境的分类三、行政环境的分类1 1 1 1.根据环境作用于行政的强度不同：根据环境作用于行政的强度不同：决定性行政环境：是指对整个行政具有决定意义的环境因素。非决定性行政环境：其他一般地影响行政或者只是在某些场合作用于行政的因素。2 2 2 2.根据内容的划分：根据内容的划分：自然环境：与行政管理发生密切联系和相互作用的自然条件（生物与非生物）。社会环境：指人与人的活动所形成的并对行政管理活动直接或间接产生作用的各种社会因素的总和。（政治、经济、文化等，也叫人文环境）3 3 3 3.根据地域的划分：根据地域的划分：国内环境：
10、一个国家国内对行政管理产生直接或间接影响的各种因素之和。国际环境：一个国家与世界各国家、地区之间的政治、经济、文化、自然地理环境等方面的关系以及其他国与国之间的关系。其中最主要的是国际政治局势的稳定程度、国际经济与科技发展状况、国际文化发展趋势等等。4 4 4 4.根据规模和层次程度（空间）划分：根据规模和层次程度（空间）划分：宏观行政环境：主要是指基本国情，广义地说也包括国际的公共行政生态和国内的公共行政生态。中观行政环境：是指行政系统的组织结构和运行情况，包括行政组织的结构是否合理，职权划分是否明确，沟通是否顺畅，制度是否健全等。微观行政环境：是指一个行政机构内部甚至一个领导班子内部的具体
11、情况。5.5.5.5.根据行政环境具体作用过程上分，可分为行政外部环境和行政内部环境。根据行政环境具体作用过程上分，可分为行政外部环境和行政内部环境。【课堂练习】1.对行政管理有决定性影响的社会环境是（）A.政治法律环境B.精神文化环境C.物质经济环境D.历史人口环境2.管理的环境和条件是（）A.管理者所管理的组织面对的自然环境和社会环境B.管理者所管理的组织的内部状况C.管理者所面临的被管理者的状况D.管理者所面临的内部和外部状况第三章 行政组织一、行政组织的涵义一、行政组织的涵义行政组织有广义和狭义之分。狭义的行政组织是一种社会组织，通常是指为行使国家权力，管理社会公共事务，通过权责分配、
12、层次结构、人员安排所构成的国家行政机关的完整体系，也就是通常所说的政府机关，是静态结构和动态过程的统一体。在我国专指中央人民政府（国务院）、地方各级人民政府及其办事机构。版权所有翻印必究中公教育学员专用资料第179页共292页二、行政组织设置原则（一）精干效能原则二、行政组织设置原则（一）精干效能原则精干效能则是指国家行政组织的（人）才、（资）财、（物）材力与其工作效绩之间的合理比例。精干与效能组成一个完整的概念，精干促进效能，效能需要精干。（二）依法设置原则（二）依法设置原则行政机构设置的数量、性质、地位、职权、编制、隶属关系、行政程序、行为规范等，都必须由有关法律予以规定，以保证行政机构的
13、权威性。（三）按需设置原则（三）按需设置原则行政机构的设置要因事而设，这是行政组织设置的根本前提。这条原则是行政组织设置走向规范化、法制化的基础，是我国在由计划经济向市场经济转轨过程中，转变政府职能进行政府机构改革的原则。（四）职、责、权统一原则（四）职、责、权统一原则职、责、权统一原则，主要是指行政组织中各级行政人员应当既承担完成本职任务的责任，又享有开展工作所需要的权力，职、责、权要统一。（五）适应发展原则（五）适应发展原则行政组织作为国家机器的主要部分必须具有一定的稳定性，不能经常地变动，否则社会的稳定和秩序将无法实现。还必须具有适应性、机动性，能在保持相对稳定的基础上，随着国家经济、政
14、治、社会、文化、科学技术、环境的发展而不断演进和发展。（六）为民便民原则三、行政组织的类型（六）为民便民原则三、行政组织的类型按照行政组织的职权范围和作用不同可划分：1.1.1.1.领导机关领导机关领导机关领导机关各级政府领导的决策核心，决策和执行的指挥机关；是行政组织的中枢；在我国主要通过行政首长负责制与民主集中制来实现。2.2.2.2.职能机关职能机关职能机关职能机关职能机关指各级政府中负责组织和管理某一专业方面行政事务的执行机关。3.3.3.3.辅助机关辅助机关辅助机关辅助机关为了使行政首长或专业职能机关顺利地进行管理活动，在机关内部承担辅助性工作任务的机构。它的状态直接关系到首脑机关功
15、能的发挥。辅助机关可分为政务性或事务性、综合性或专业性的辅助机关。4.4.4.4.参谋机关参谋机关参谋机关参谋机关专门为政府出谋划策、提供论证政策方案的行政机构。参谋咨询机关具有业务独立的地位，其基本职能是研究咨询、参与决策、协调政策、培训人才。5.5.5.5.临时机关临时机关临时机关临时机关为解决某一特定问题，或为调查某一事件，而从各个政府部门抽调人员组成的临时性组织，任务完成即撤销。版权所有翻印必究中公教育学员专用资料第180页共292页6.6.6.6.派出机关派出机关派出机关派出机关一级政府根据政务管理的需要，按管辖地区授权委派的代表机关。派出机关是不构成一级政府的行政机关，其权力是委派
16、机关权力的延伸。在我国行政组织中所设置的地区行署就是典型的派出机关。四、行政组织体制四、行政组织体制行政组织体制是指行政组织内部各层级、各部门之间权力关系制度化的表现形式。（一）首长制与委员会制（一）首长制与委员会制划分依据掌握决策权和负责人数的多少。首长制行政权力交由行政首长一人负责，并同时承担全部领导责任的组织体制。优点权力集中，指挥高度统一、命令上下贯通，对信息的反应速度和决策的速度都比较快，因而行政效率较高，行政责任也比较明确。缺点由于行政首长个人的局限性而贻误决策，或者滥用权力、独断专行、营造私利，而置国民利益于不顾。委员会制行政权力交由若干人的集体共同负责，并集体承担领导责任的组织
17、体制。优点有利于反映各方面的意见和集思广益，也有助于防止和克服舞弊现象。缺点可能出现职责不清、争功诿过、决策迟缓、行动不力等现象。（二）集权制与分权制（二）集权制与分权制划分依据依据权力在各级组织中的集中程度集权制行政权力集中于上级，下级处于被动服从和严格受控地位，其行政行为基本上取决于上级指令的一种组织体制。优点指挥坚强有力，计划统筹兼顾，同时有利于严明行政纪律，也有助于大型公共建设项目和综合性社会事务的管理。缺点使下级意志消沉，一旦权力的行使出现重大失误，可能严重损害行政组织的社会目的，并抑制组织的持续效绩。分权制将行政权力较多授予下级的一种组织体制。优点具有灵活性和适应性的特点，因而容易
18、收到因地制宜的功效，同时也有利于培养民主精神、主体意识和工作热情。缺点但分权过甚，也可能破坏政令的统一，出现各自为政、政出多门的现象，从而损害国家行政组织的整体目标和功能。一般说来，统中有分、分中有合、统分结合、相得益彰是比较理想的行政组织体制，如何选择一种体制，取决于是否更有利于实现组织的总体战略目标，是否更有利于造福于人民，是否更有利于使组织充满活力，是否更有利于实现组织的进步和发展。版权所有翻印必究中公教育学员专用资料第181页共292页（三）层级制与职能制（三）层级制与职能制划分依据根据行政组织内部各机构的职权性质和范围而划分的。层级制行政组织在纵向上分成若干个层级，上下对口，下级对上
19、级负责，但下级管辖范围相对缩小的制度形式。优点事权集中，上下统属，指挥统一，行动统一，行政决策易于贯彻执行，秩序严明。缺点结构呆板，缺乏弹性，缺少专业分工。无法适应复杂的环境变化。行政首长管辖过多，难以胜任环境的变化。职能制组织从横向上划分为若干平行的部门，各部门间业务性质不同，但管辖范围相同的权力结构形式。优点分工合作明确，权责一致，行政首长从繁重的事务中摆脱出来，管理较重要的工作，从而提高行政效率，适应公共行政复杂化的需要。缺点缺乏合作精神，协调困难，容易产生本位主义，导致冲突。分工过细，导致多头领导，削弱了必要的集中统一，不利于统一指挥，也使下属无所适从，从而影响行政效率的提高。一般来讲
20、，行政组织体制中并不存在单纯的层级制和职能制。目前大都是将层级制与职能有机结合起来，以层级为基础，在每一层级进行职能分工。在我国，层级如国务院、省、市、区、乡，职能如国务院设若干部委。（四）完整制与分离制（四）完整制与分离制划分依据根据行政组织中同一层级各行政部门所隶属的领导不同，行政组织体制可分为完整制与分离制。完整制同一层级各个行政机关均受同一行政机构领导的一种行政组织体制。其基本特点是指挥、控制权集中于本层级的行政组织，各级政府的首脑机关对该层级的所有工作部门实行一元化领导。优点权责集中，指挥统一，可令行禁止，防止迟缓推诿；各部门互相合作，减少摩擦和冲突，避免工作重复。缺点权力过分集中于
21、某级政府，易形成一级行政领导的个人专权；易形成地方保护主义，不利上级对整体的宏观调控。分离制同一层级各个行政部门分属两个以上的行政机构领导的行政组织体制。其基本特征是行政组织中各个层级，主要指地方政府的行政部门，既受同级政府首脑机关领导，又受上级政府同类部门的领导。优点领导权力分散并互相牵制，可防止一级行政首长独裁专断；二元化领导既有利于上级方针政策的贯彻落实，也有利于下级政府因地制宜实施上级的决策。缺点权力分散，政出多门，指令冲突，导致下级无所适从或使任何一个领导机关均指挥不灵。版权所有翻印必究中公教育学员专用资料第182页共292页（五）矩阵组织体制（五）矩阵组织体制1.矩阵组织体制是一种
22、新的组织体制。它是为解决某项特殊任务或执行特定业务而从不同组织机构选派人员组建的临时性工作组织体制。2.矩阵组织体制是由纵横两套管理系统组成的长方形组织结构，一套是纵向的职能系统，按照直线指挥职能的标准而设立。一套是为完成某项特定任务而组成的横向管理系统，按照规划目标项目的标准而设立。五、行政组织结构（一）纵向结构五、行政组织结构（一）纵向结构组织的层级化，指组织的纵向分工，是组织内部各层级之间的纵向等级模式。1.行政组织纵向结构的表现：不同层次的行政机关上下级的主从关系；同一行政机关内设置的各级行政组织之间的上下级关系。2.纵向结构设置的影响因素（1）行政层次；（2）权责划分程度；（3）成员
23、素；（4）机构的合理化及技术。（二）横向结构（二）横向结构组织的部门化，指行政组织的横向分工，是行政组织内的各行政机构之间和行政机构内部各部门之间的横向分工，相互合作的关系模式。1.政府在一定时期内负有的职责和功能进行组合分解，组成若干个职能部门，承担各种专业职能，可以将每级政府分为综合部门，如国务院；职能部门，如国务院各部委；直属部门，如国资委；2.根据行政管理流程的需要，将管理各个环节划分开来，交由各部门掌握，如决策、执行、信息、监督等部门，这样可以做到职责明确，分工清晰，科学性高。（三）行政组织设置的基本问题（三）行政组织设置的基本问题行政层次即行政组织内的层级数目，按级别分为高、中、低
24、、基层，呈金字塔式。行政层级需要解决的问题是层次数目必须适当，应尽量减少层次数目，但不是越少越好，应本着精简、效率的原则，以取得最佳的政效能为尺度。行政幅度即一个层次的行政机构或行政领导所直接、有效控制的行政机构或人员的数目。科学的行政幅度没有统一的标准。影响因素行政层次；权责划分程度；成员素质；机构的合理化及技术。（四）行政组织结构形式的改革（四）行政组织结构形式的改革1.扁平化：通过减少行政管理层次，减少冗余人员，建立一种紧凑干练的扁平化组织结构，如权力下放，租赁承包等。扁平化的优点在于可以调动组织成员的积极性，使组织内部信息畅通，降低成本，提高效率；局限是权力分散，控制力减弱。2.团队化
25、：即组织机构从层级制垂直结构转向以团队为中心的过程化组织模式，这种组织模式多用于企业。具体通过打破部门界限，绕过中间层次，直接面对顾客和组织的总体目标，以群体协作的优势，获得高效率。版权所有翻印必究中公教育学员专用资料第183页共292页六、正式组织和非正式组织六、正式组织和非正式组织【区别】正式组织是以效率的逻辑为重要标准。非正式组织是以情感的逻辑为重要标准。正式组织是具有一定结构、同一目标和特定功能的行为系统。任何正式组织都是由许多要素、部分、成员，按照一定的联结形式排列组合而成的。它有明确的目标、任务、结构和相应的机构、职能和成员的权责关系以及成员活动的规范。作为社会组织设计出来的正式组
26、织，不论其规模的大小和从事的是什么样的活动，其组建、运行都需要有三个基本要素：意愿协作、共同目标和信息沟通。【优点】（1）等级结构明确。（2）决策程序化。（3）可预期性强。【缺点】（1）组建成本往往较高。(2）适应变化能力较差。非正式组织最早由美国管理学家梅奥通过“霍桑实验”提出，是人们在共同的工作过程中自然形成的以感情、喜好等情绪为基础的松散的、没有正式规定的群体。人们在正式组织所安排的共同工作和在相互接触中，必然会以感情、性格、爱好相投为基础形成若干人群，这些群体不受正式组织的行政部门和管理层次等的限制，也没有明确规定的正式结构，但在其内部也会形成一些特定的关系结构，自然涌现出自己的“头头
27、”，形成一些不成文的行为准则和规范。【课堂练习】1.按照职权的集中和分散程度，可以将行政领导体制划分为（）。A.首长制与委员会制B.完整制与分离制C.层级制与职能制D.集权制与分权制2.下列关于行政机关与其他组织之间的关系，表述正确的是（）。A.党组织的领导主要是政治领导、思想领导和组织领导，党可以行使行政组织的职权B.行政机关与权力机关之间是一种从属关系，前者由后者产生，对其负责、受其监督C.司法机关有时候可以管理国家政务，行政机关也可以干涉司法机关的检查活动D.行政机关对其管辖内的社会团体没有约束力3.政府机构办事程序的简繁程度直接相关的因素是（）。A.行政监督B.机构编制C.行政权力D.
28、管理幅度4.西方许多企业和政府组织结构形式已经开始向扁平化方向发展。扁平化组织结构具有的优势有（）。A.行政幅度增宽，行政层次减少，组织成员积极性提高B.行政幅度减小，行政层次减少，组织成员积极性提高C.行政权力分散，行政管理控制增强D.管理成本降低，工作效率大大提高第四章 行政职能行政职能又称政府职能，是政府依法对国家社会生活诸领域进行管理所具有的职责和作用。行政职能在公共行政中的重要地位主要体现在以下几个方面：（1）行政职能体现了公共行政的本质要求本质要求。（2）对政府的公共行政活动具有指导作用。（3）是科学建立行政组织、设置行政机构的根本依据根本依据。（4）是实现行政管理过程科学化的保证
29、。（5）是检验政府机构设置版权所有翻印必究中公教育学员专用资料第184页共292页合理性和衡量行政效率的重要标准重要标准。（6）政府职能转变是行政管理体制和机构改革的关键政府职能转变是行政管理体制和机构改革的关键。行政职能是政府的核心要素核心要素，是政府角色定位的集中体现集中体现。行政职能转变既是经济转轨的关键，又是推进政治体制转轨的起点，行政职能转变构成了联结经济体制改革、行政体制改革和政治体制改革的关键一环。实现行政职能的主要手段包括：行政手段、经济手段、法律手段行政手段、经济手段、法律手段等。（1）行政手段主要依照传统的强制行政命令施政，行政领导凭借行政隶属关系，行使行政权力发布命令，要
30、求下属不可违拗地执行已实现领导意图的领导方式。这是一种重事的领导方式，特点是强制性、垂直性、无偿性、稳定性、具体性、直接性强制性、垂直性、无偿性、稳定性、具体性、直接性。其优点是统一集中、迅速有效，但它易产生与“人治”相联系的一些弊病，影响横向联系及下级的积极性、创造性。（2）经济手段主要是指政府按照客观经济规律的要求，运用价格、财政、税收、信贷、工资、利润等经济杠杆，来组织、调节和影响经济活动，实现经济管理的任务。经济手段的特点在于间接性、诱导性、平等性、有偿性、关联性、复杂性间接性、诱导性、平等性、有偿性、关联性、复杂性，最适于管理经济活动，但因其只能调节经济利益关系，不能靠它解决所有问题
31、。（3）法律手段，指国家行政机关通过宪法、法律、法规及规章来调整各种社会关系，保证促进社会发展的管理手段和方法。这种手段通过严格规定人们的义务、权利、责任和运行规则，来规范人们的行为。法律手段具有严肃性、权威性、规范性、稳定性、约束性、公平性严肃性、权威性、规范性、稳定性、约束性、公平性的特点，使行政管理统一化和稳定化。当前我国政府职能方式正在实现转变，这种转变主要体现在：由运用行政手段为主转变为运用经济手段为主，经济手段、法律手段和必要的行政手段相结合由运用行政手段为主转变为运用经济手段为主，经济手段、法律手段和必要的行政手段相结合。一、政府基本职能（一）政治职能一、政府基本职能（一）政治职
32、能1.军事保卫；2.社会治安；3.民主；4.国际交往；5.阶级专政。（二）经济职能（二）经济职能1.政策指导；2.宏观调控；3.培育、完善市场机制；4.公共服务；5.检查监督。（三）文化职能（三）文化职能1.发展科学技术；2.发展教育；3.发展文化事业；4.发展体育。（四）社会职能（四）社会职能1.社会福利职能政府制定福利政策，开展社会福利生产，管理和维护各种福利社施。2.社会救济职能政府对发生自然灾害严重的地区的人民提供救济，对社会上的孤寡老幼、军烈属、残疾人、生活困难户等提供救济。3.社会保险职能政府筹建社会保险基金，发展保险事业，建立社会保障体系。4.环境保护职能提出防治污染的对策和战略
33、规划，确保生态平衡。5.社会服务职能开展人民调解工作；开展普法宣传教育等等。6.卫生职能加强药品质量管理，提高医疗人员的职业道德。版权所有翻印必究中公教育学员专用资料第185页共292页二、政府与市场和社会的关系二、政府与市场和社会的关系1.政府与市场的关系正确处理好政府与市场的关系，既是关系到我国社会主义市场经济能否顺利发展的重大问题，也是转型期我国完善社会主义市场经济体制的核心任务。在政府与市场问题上，迄今有两种极端的理念和实践：一个是市场至上和市场万能论，结果导致市场失灵；另一个是政府至上和政府全能主义，结果导致政府失灵。这两方面经验使当代各国政府都努力寻求政府职能的恰当定位，既避免市场
34、垄断和市场失灵，也避免政府垄断和政府失灵。一般而论，政府的职能定位可以概括为：弥补市场不足，促进社会公平。我国从 1978年改革开放开始，进入具有历史意义的社会转型期。市场经济体制取代计划经济体制并日趋完善，政府职能也开始转变。但由于行政理念的转变、宏观经济体制转型以及政府自身能力的提高需要一个渐进的过程，因此我国政府在政府与市场关系问题上存在典型的政府职能“越位”、“错位”、“缺位”现象，亟待克服。2.政府与社会的关系简单地说，政府与社会的关系也就是“官”与“民”的关系。这种关系主要包括三个方面：一是政府对社会的管理；二是社会对政府的支持和监督；三是政府与社会通过精诚合作作用于市场机制，共同
35、治理宏观社会，增进社会整体福利。在计划经济体制下，由于市场的弱化或取消，我国建立了政社不分的“大政府、小社会”的管理模式，政府经常性地运用超强制行政手段对社会进行全面管理。这在当时具有一定的合理性和必然性。但随着从计划经济体制向社会主义市场经济体制的转型，传统的社会管理模式由于缺乏自我管理和自我发展能力，越来越难以适应市场经济发展的要求。因此，必须按照三种途径构建政社分离的新型社会管理模式。(1）培养社会自治能力。培养社会自我管理的组织，把政府包揽的事还给社会，由社会组织自行管理，如各类行业协会和城乡居民的自治组织以及社会中介组织，可以在社会的自我管理上发挥作用。(2）加快社会保障制度改革。尽
36、快建立起与市场经济相适应的社会保障制度，切实保障弱势群体的基本生活权利，维护社会稳定，保证经济社会和谐发展。(3）确立政府与社会的良性互动体系。政府不能包办社会具体事务，而应充分发挥社会组织的积极性，由社会组织去管理社会的微观事务。同时，有必要形成社会对政府权力的有效制约机制，以防止政府权力的滥用。三、政府的运行职能三、政府的运行职能从过程的角度看，行政职能主要有决策、组织、协调、控制、监督等五项。其中决策（计划）和控制是管理基本职能。1.行政决策职能行政决策职能是处在核心地位和起主导作用的职能；是确定恰当行政目标的主要手段；是履行行政管理职能的中心环节；是提高行政效率的重要途径1.行政决策职
37、能行政决策职能是处在核心地位和起主导作用的职能；是确定恰当行政目标的主要手段；是履行行政管理职能的中心环节；是提高行政效率的重要途径。决策功能的使用是确定未来活动的目标、方向和原则，以及为实现目标在整体上必须采取的程序、途径、手段和措施。决策职能决策职能包括目标职能目标职能和计划职能计划职能在内。计划职能计划职能是指政府为完成某项任务，制定战略目标，确定实施步骤。计划具有指导、预测和安排的作用，行政机关进行管理活动，首先必须根据客观实际资料，确定行政目标和任务，并具体设计实现目标的方案、步骤、方法等。决策职能的发挥程度，直接关系到行政管理的整体效能。2.行政组织职能2.行政组织职能版权所有翻印
38、必究中公教育学员专用资料第186页共292页行政组织职能是体现政府行政管理整体性整体性和凝聚性凝聚性功能的职能。这是实现行政管理目标和管理效能的关键性职能，其内容包括组织机构设置组织机构设置、组织内部的责权划分组织内部的责权划分、人员配备人员配备等，即建立起有效的行政组织体系并能够进行有效的指挥协调、控制和监督。3.行政协调职能3.行政协调职能行政协调职能是行政管理过程中平衡各类行政关系、调节各种利益因素的职能。4.行政控制职能4.行政控制职能行政控制职能是指行政组织掌握行政目标实施过程，防止和纠正偏离目标行为防止和纠正偏离目标行为的职能。其方法主要有两种：前导预测前导预测，即在实际偏差出现以
39、前进行预测，分析偏差的趋势；及时调查及时调查，即在行政计划执行过程中，对被控对象的行为及工作成效进行检查，将所得结果与相应的控制标准进行比较，找出偏差。5.行政监督职能5.行政监督职能行政监督职能是指保证行政管理系统廉洁高效和优化运作的职能。监督职能的发挥是政府按法定权限、程序和方式，对各级行政机关及工作人员是否遵纪守法、勤政廉洁遵纪守法、勤政廉洁实施监督。【课堂练习】1.在 2008 年开展的打击淫秽色情网站专项行动，国家执法机关和行政机关依法关闭违法网站 1287个，网络环境得到改观。这体现了政府的（）。A.组织社会经济建设的职能B.保卫国家的独立和主权，保障人民民主的职能C.组织社会主义
40、文化建设的职能D.正确处理人民内部矛盾，维护社会稳定的职能2.社会救济和弱势人口的救助属于政府的（）。A.调节社会分配职能B.组织社会保障职能C.促进社会化服务体系的建立职能D.提高人口质量职能3.卫生部新修订的公共场所卫生管理条例实施细则自 2011 年 5 月 1 日起实施，这也意味着“室内公共场所禁止吸烟”等新规定将正式生效。该法规的颁布执行直接体现了政府的（）。A.市场监管职能B.经济调节职能C.协调职能D.社会管理职能4.为了缓解物价上涨对困难群众生活带来的压力，江苏省民政厅，财政厅决定向低保对象，优抚对象，农村五保供应对象等5 类人群发放物价补贴，这说明省政府履行（）。A.经济建设
41、的职能B.社会公共服务的职能C.维护社会治安的职能D.组织文化建设的职能5.在管理职能的各种划分法中，一直作为管理基本职能的是（）A.领导与计划B.领导与组织C.组织与控制D.计划与控制第五章 行政领导一、行政领导的涵义一、行政领导的涵义行政领导是指通过指挥、说服等途径影响组织内的个体和群体，在一定条件下实现组织目标的活动过程，是领导者、被领导者、客观环境相互作用和相互结合以实现群体目标的动态过程。行政领导是一种行政行为。版权所有翻印必究中公教育学员专用资料第187页共292页二、行政领导者的职位、职权和职责二、行政领导者的职位、职权和职责行政领导的三位一体主要是指职位、职权、职责之间结成的有
42、机整体。行政领导职位有三个要素：一是职务，二是职责，三是职权。行政领导的职位是行使职权、履行职责的前提，是职权、职责的载体。（一）行政领导的职位（一）行政领导的职位行政领导的职位：职位是指具有一定职务、职权、职责的工作岗位。行政领导的职位是以“事”而不是以“人”为中心设置；根据工作需要而设置；有明确的职责、工作范围、工作量、工作内容等要求；不能任意设置，应视社会发展需要程度依法增减；有明确的宗旨。（二）行政领导的职权（二）行政领导的职权行政职权与行政职位是相联系的，是为履行其职责而依法赋予的权力。职权是国家根据职务和职责的规定，依照法律赋予职位的权力，以保证实现行政目标和行政计划，真正履行起应
43、负的义务。（三）职权与职位的关系（三）职权与职位的关系职权是与职位联系在一起的，是由职位衍生出来的，职位的性质决定职权的性质；职权是有限度的权力，由国家权力机关因社会公共管理分工的不同而进行功能性划分。三、行政领导者的技能三、行政领导者的技能技术技能是一个人对某种类型的过程或技术所掌握的知识和能力。人际技能是有效地与他人共事和建立团队合作的能力。组织中任何层次的领导者都不能逃避人际技能的要求，这是领导行为的重要部分之一。观念技能是按照模型、框架和广泛关系进行思考的能力。四、行政领导方式四、行政领导方式划分依据以行政领导的主体为轴心划分，区别就是权力分配的不同。首长负责制最高决策权掌握在一人手中
44、，并由其负责的行政领导方式。我国实行的就是行政首长负责制。合议制又称为集体领导，即最高决策权由两个或是两个以上的人掌握，并集体负责的行政领导方式。首长负责制的首长拥有领导权和决策权，并对组织的行为负全部责任；它建立于领导集体成员民主讨论的基础上，受制于民主化的规则，充分发挥成员的积极性；以分工协作的方式运行。版权所有翻印必究中公教育学员专用资料第188页共292页五、行政领导艺术五、行政领导艺术行政领导艺术是行政领导者领导方法的个性化、艺术化，是行政领导者在工作中结合普遍经验和个人体会而形成的，它属于行政领导方法中创造性、随机性、权变性较强的部分。从领导事务的类别上进行区分,可规划为授权艺术、
45、用人艺术、运时艺术、处事艺术。授权艺术领导者将自己的权力授予下属，让其完成组织目标的艺术。用人艺术领导者选择下属和管理下属的艺术。权威艺术领导者援用权力，让下属和组织成员所接受的的艺术，主要通过说服、示范、命令等方式进行。处事艺术领导者处理组织内部人事关系的艺术。六、行政指导六、行政指导行政指导是行政机关在其职能、职责或管辖事务范围内，为适应复杂多样化的经济和社会管理需要，基于国家的法律精神、原则、规则或政策，适时灵活地采取指导、劝告、建议等非强制性方法，谋求相对人同意或协力，以有效地实现一定行政目的之行为。简言之，行政指导就是行政机关在其职责范围内为实现一定行政目的而采取的符合法律精神、原则
46、、规则或政策的指导、劝告、建议等行为。行政指导的本质是一种非行政权的行为，不直接产生法律效果，承受行政指导行为的行政相对人是否接受行政指导取决于其自愿性，而不是行政权固有的命令与服从的强制性。其特征如下：(1)行政指导是行政主体的社会管理行为，具有行政性。行政指导行为的实施者是行政主体，承受者是行政相对人；(2)行政指导适用的范围极其广泛，其方法具有多样性；(3)行政指导属于“积极行政”的范畴；(4)行政指导是符合现代法治原则的一种具有行政活动性质的行为，是对传统上依法行政原则的一种必要补充；(5)行政指导是一种柔性的不具有法律强制力的行为；(6)行政指导不直接产生法律后果，因此不属于严格的行
47、政行为范畴。但行政指导毕竟是通过一个合法的行政主体基于行政职权作出的一种行为，行政相对人基于对合法行政主体的信赖而接受行政指导，如果产生了不利后果，行政主体也应当承担法律责任。【课堂练习】1.行政领导艺术可分为（）。A.履行职能的艺术B.提高领导工作有效性的艺术C.人际关系的协调艺术D.处世为人的艺术2.曾某是某单位的干部，其技术技能（业务能力）、人际能力（处理人际关系的能力）、概念技能（抽象和决策能力）的比例为 47:35:18，由此，我们可以推断出曾某属于（）。A.高层干部B.中层干部C.低层干部D.以上都不是3.组织的领导者应该学会“弹钢琴”，这种说法指的是（）。A.领导者和被领导者的合
48、作至关重要B.领导者要全面地看问题版权所有翻印必究中公教育学员专用资料第189页共292页C.领导者应该是懂行的专家D.领导者应该具有开放型的性格4.在行政权力体制中可以分为集权制和分权制，下列特点中属于分权制特征的是（）。A.有利于统筹兼顾B.权力分散、责任不明确C.决策比较民主、合理D.有利于调动下级的工作积极性5.行政指导采取的指导方法不能是（）。A.制定导向性政策B.命令C.发布官方信息D.建议6.行政指导是政府管理和引导社会经济活动的重要手段。下列关于行政指导说法正确的有（）A.行政指导属于“积极行政”的范畴B.行政指导是符合现代法治原则的一种具有行政活动性质的行为C.行政指导是一种
49、具有法律强制力的行为D.无论何种行政指导都应当具备合法性、合理性和责任性版权所有翻印必究中公教育学员专用资料第190页共292页第六章 行政决策一、行政决策的涵义一、行政决策的涵义行政决策是各种各样决策中的一种，是指行政领导者在处理政务时，从公共利益和公平与公正原则出发，依照法律和有关规定所做出的决定的行政行为。二、行政决策的作用二、行政决策的作用1.行政决策在行政管理过程中具有决定性作用，处于核心地位；2.行政决策主导着公共行政管理的全过程；3.行政决策是行政管理的成功与失败的决定因素；4.行政决策是贯彻执行国家意志和加强政府合法性的必要途径。三、行政决策的类型（一）确定型决策、风险型决策和
50、不确定型决策三、行政决策的类型（一）确定型决策、风险型决策和不确定型决策确定型决策是指决策者对决策对象的自然状态和客观条件能够确定，决策目标也非常明确，对决策实施的结果也能够确定。风险型决策是指决策者对决策对象的自然状态和客观条件比较清楚，也有比较明确的决策目标，但是实现决策目标结果必须冒一定风险。不确定型决策是指决策者对决策对象的自然状态和客观条件都不清楚，决策目标也不够明确，对决策的结果也不能控制和预测。（二）程序性决策和非程序性决策（二）程序性决策和非程序性决策程序性决策也叫常规性决策，是指决策者对所要决策的问题有法可依，有章可循，有先例可参考的结构性较强，重复性的日常事务所进行的决策。
