1、2022 年第 12 期本文系国家发展改革委“关键小事”调研攻关活动研究成果，活动指导：国家发展改革委价格成本调查中心副主任唐铁军。本文其他作者：倪慧、谷一凡、张理驰、程怡。翟大伟张 弓赵志珍卞 正 等回归殡葬公益属性 减轻群众殡葬负担殡葬服务收费管理及群众负担情况调查内容提要：殡葬服务收费涉及群众切身利益。近年来，各地殡葬改革取得积极进展，公益性惠民殡葬服务体系构建逐渐完善，但同时殡葬服务收费不透明、人民群众殡葬负担较高等问题，社会反响较为强烈。本文利用实地调研、问卷调查等形式对我国殡葬收费基本情况及群众殡葬负担进行研究分析，剖析当前殡葬收费存在的问题及其成因，提出完善殡葬行业管理机制、加强
2、财政投入、完善行业服务管理、建立公共信息服务平台、加强行业监管等政策建议。关键词：殡葬公益属性殡葬收费殡葬负担殡葬基本服务DOI:10.19851/ki.CN11-1010/F.2022.12.377殡葬服务是民生保障的重要体现，殡葬服务收费涉及群众切身利益。近年来，公益性惠民殡葬服务体系构建逐渐完善，但殡葬收费高、收费不透明等报道仍时有发生，人民群众对此反应强烈。减轻群众殡葬负担，回归殡葬的公益属性，须从殡葬管理体制入手寻找问题根源。本文在对政府管理部门、行业协会、殡葬相关服务机构等单位实地调研的基础上，通过专家座谈、问卷调查等方式，对我国殡葬收费基本情况进行梳理，剖析当前殡葬收费存在的问题
3、及其成因，提出完善殡葬行业管理机制、加强财政投入、完善行业服务管理、建立公共信息服务平台、加强行业监管等政策建议。一、各地殡葬服务收费基本情况（一）各地殡葬收费管理政策受经济发展水平、地方重视程度等影响，实施情况差异较大根据现行政策，殡葬服务区分为基本服务和延伸服务（选择性服务），基本服务包括遗体接运、暂存、火化、骨灰寄存等 4 个项目，均实行政府定价或政府指导价；选择性服务包括遗体整容、遗体防腐、吊唁设施及设备租赁等，与基本服务密切相关的选择性服务收费，可由各地根据本地市场情况依法纳入地方定价目录，实行政府指导价管理。此外，对于殡葬收费还包括殡葬用品和公墓相关收费，殡葬用品实行政府指导价或市
4、场调节价；公益性公墓、公墓维护管理费，实行政府定价或政府指导价。殡葬收费管理情况受经济社会发展水平、财政投入力度、风俗习惯、资源禀赋等因素影响，各地之间差异较大。一是殡葬基本服务范围在不同地区间有所区别，部分经济发达地区将基本殡葬服务范围扩大，如将遗体整容、遗体告别等纳入基本服务。二是选择性服务价格管理模式也有所差异，如对于吊唁设施租赁、殡仪服务等选择性服务项目，政府定价、政府指导价或市场调节价等不同定价模式在不同地区均有实施。三是殡葬用品普遍采取市场调节价，大多数地区对包括骨灰盒、寿衣、花圈等在内的殡葬用品实行市场调节价；仅个别地区对基本型骨灰盒、纸棺等实行政府定价或指导价管理。四是经营性公
5、墓大部分地区实行市场调节价，仅部分地区实行政府定价或政府指导价，不同地区公墓价格相差较大，土地供给紧张的一线城市公墓价格相对较高。当前，政府实施定价管理的殡葬服务、殡葬用品收费管理较为规范，基本服务减免等惠民殡葬政策可覆盖城乡困难群众，较好地体现了基本殡葬服务的公益性。（二）殡葬基本服务收费标准调整滞后，成本价格形成倒挂在对各地殡葬服务机构运营情况的调查中发现，当前殡葬服务成本监审工作主要以公墓价格成本监审为主，殡仪服务收费较少涉及，致使部分地区殡仪基本服务收费标准多年未调整，在人工、动力等运营成本刚性增加的情况下，殡仪基本服务项目的收费不足以弥补成本，成本价格形成倒挂，影响殡葬服务机构的正常
6、运营。如调查中发现：某特大型城市A 市火化费仍按 2001 年制定的标准收取，在殡仪基本服务项目中，除骨灰寄存服务外，遗体接运、遗体53火化和遗体存放均存在定价无法弥补成本的情况。（三）群众对殡葬收费价格管理知悉度不高，部分群众认为殡葬服务消费较高本文通过设计问卷，开展群众对殡葬收费管理的知悉情况及殡葬负担情况的相关调查。通过调查显示：群众对殡葬收费价格管理的知悉度不高，且部分群众认为殡葬服务消费较高。一是大多数群众对殡葬服务的内容划分、收费标准和优惠政策等普遍不够了解。在对各项殡葬服务的服务内容、收费标准了解情况的调查中，77%的被调查者填写不清楚或仅知道一点；对殡葬优惠政策了解情况的调查中
7、，74%的被调查者填写没听说过或不了解具体内容。二是半数左右群众认为殡葬收费偏高。被调查者中认为殡仪服务费用偏贵及以上（含贵和很贵）的占比为 46.3%；认为安葬费用偏贵及以上的占比为 50.7%。例如，A 市，75%的被调查者认为殡仪服务和安葬费用偏贵及以上。三是部分群众认为殡葬服务过程中存在高消费的现象。问卷中，7.4%的群众反映殡仪服务超过 3 万元，3%的群众反映安葬支出超过 20 万元。其中，发达地区反映支出较高，如 A 市约 47%的群众反映殡仪支出超过 2 万元。二、当前殡葬服务收费存在的主要问题及原因分析通过调查发现：当前在收费管理和殡葬负担方面存在的主要问题是：殡葬基本服务范
8、围覆盖不全，对殡仪公司等相关机构监管有待完善；群众对殡葬服务内容及其收费管理政策知悉度低，且反映安葬负担较重。（一）殡仪馆等机构基础设施投入不足，基本服务覆盖不全殡仪服务作为特殊行业，应具有公益属性，殡仪馆等机构作为提供基本殡葬服务的主要场所，应满足群众殡葬服务的基本需求。但受各地财政保障力度不足影响，导致殡仪基础设施投入不足，基础服务范围覆盖不全。一是殡仪馆运尸车、冷冻柜、告别厅、火化炉等设备、设施不足，且受客观条件限制难以扩大规模。如调查中发现：某特大型城市在禁止医院太平间开展任何营利性殡仪服务后，增加的殡葬服务需求造成殡仪馆遗体接运数量、遗体告别仪式突破接待上限，甚至短时出现需要排队存放
9、遗体的情况，给正常殡仪秩序带来冲击。二是由于殡葬服务行业的特殊性，殡仪馆从事遗体接运等基本服务的相关从业人员短缺、工资水平较低，导致服务供给不足，无法满足群众客观需求，不能完整便捷提供基本服务。三是基本服务服务覆盖不全，目前多数地区提供的基本服务范围尚不能完全满足群众的殡仪需求，如群众普遍选择的告别厅租赁服务等未纳入基本服务范畴，导致增加了相关支出。四是基本服务收费价格标准较低且多年未调整，导致基本服务收入无法覆盖运营成本。上述方面使得殡仪馆往往通过引导消费者购买选择性服务、高价殡葬用品的方式弥补基本服务项目的成本价格倒挂，导致群众殡葬负担增加。（二）殡仪公司提供实行市场调节价服务不透明，增加
10、群众殡葬的不合理负担殡仪公司等市场主体提供多样、便捷的整体性服务，是基本殡葬服务的补充。根据调查发现：目前在某特大型城市，丧者家属选择由殡仪公司机构提供相应服务、在医院太平间开展殡仪的约占 80%。然而，由于殡仪服务、殡葬用品行业标准落实和经营监管不到位，殡仪公司在提供实行市场调节价的服务时，往往收取较高费用。此外，一些殡仪公司、寿衣店等机构存在违规开展殡仪服务的行为，例如，与急救车、急诊室形成利益链条，利用家属时间紧、情绪悲伤、对治丧服务不熟悉和“厚葬”等传统观念，形成道德绑架，依托在医院的垄断优势，在医院太平间开展营利活动，提供除火化以外的全部殡仪服务，甚至通过巧立名目，提供高价且不透明的
11、服务项目，高价出售殡葬用品获取暴利，增加群众殡葬的不合理负担，造成严重的不良社会影响。（三）经营性公墓供需存在结构性矛盾，当前管理体制不适应发展需要受“入土为安”的传统观念影响，人民群众往往选择购买公墓进行安葬。调查问卷中，70%群众倾向于购买墓穴，而且对离中心城区近的墓园需求较大。然而，由于土地供应日趋紧张，公墓呈现供需结构性矛盾。以调查中的 B 市为例，目前该市运营的经营性公墓价格以 10 万元到 30 万为主，占比约为 42%，50万元以上的高价墓占比约为 12%。此外，政府要求公墓经营者按照规定比例开展节地生态葬或负责骨灰海撒等业务，但群众对其接受程度较低，且政府财政保障力度不足，公墓
12、经营者通过销售经营性公墓收入弥补节地生态葬等相关成本，一定程度上造成短期供需矛盾加剧，加重了群众购买公墓进行安葬的负担。三、回归殡葬公益属性的几点政策建议（一）回归殡葬行业公益性，防止过度市场化坚持殡葬基本服务的政府定价管理，回归殡葬行业的公益属性，将殡葬基本服务作为纯公共物品提供，稳步推进殡葬行业管理体制改革，切实维护群众利益。一是政府承担主导责任，保障基本服务，加强市场监管，推动移风易俗。二是相关协会应充分发挥行业自律作用，制定行业行为规范，引导行业健康发展。三是殡葬服务机构应加强管理，承担社会责任，市场主体合法诚信经营，遵守市场秩序，维护行业形象。回归殡葬公益属性 减轻群众殡葬负担542
13、022 年第 12 期（二）增加财政投入，提升殡葬基础设施、人员经费等保障力度一是增加殡仪馆等机构基础设施供给。加大殡仪馆运尸车、冷冻柜、告别厅、火化炉等硬件设施建设，方便快捷满足群众治丧需求。二是提高行业与遗体直接接触人员工资水平。作为特殊性行业，合理提高殡仪馆等人员工资水平，为高质量服务提供保障。三是逐步推广基本殡葬服务和节地生态安葬免费政策。通过丧葬补贴、直接免费等形式，兜底基本民生。四是政府承担节地生态安葬主导责任。对于按照规定积极建设节地生态葬的墓园经营单位，给予一定的财政补助，确保能够覆盖其基本建设运营成本，提高节地生态葬建设推广的积极性。（三）完善殡葬行业服务管理，为行业有序发展
14、提供制度保障一是完善基本殡葬服务保障范围。将告别厅租赁、骨灰盒等项目纳入基本服务范围，并制定基本服务标准规范，做好各项基本服务的衔接，满足群众合理殡葬服务需求。二是合理调整基本服务收费标准。着力解决基本服务收入成本倒挂问题。依据成本监审情况合理调整基本服务定价，确保殡仪馆基本服务正常运营，避免通过选择性服务、殡葬用品弥补基本服务成本。三是建立选择性殡葬服务监管制度。结合移风易俗和群众合理性需求，规范选择性服务项目清单、服务标准，殡仪馆、殡仪公司等各机构服务清单执行备案制或认证制，防止巧立名目，擅自扩大服务范围，引导群众合理消费。四是完善公墓运营管理机制。提高公墓维护管理费标准，确保能够覆盖正常
15、运行成本。根据当地安葬需求，合理规划公墓开发进度，制定相关管理规范。五是坚决取缔太平间竞价外包制度。医院太平间应参照殡仪馆进行规范管理，按照实际运行成本，实行对外承包限价管理。（四）建立城市殡葬公共信息服务平台，推动信息公开透明一是研究建立城市殡葬公共信息服务平台，推动殡葬服务信息的数字化建设。将本地区所有殡葬服务单位基本信息，殡葬服务设施供给情况，殡葬服务范围、价格管理制度、惠民政策等信息全部予以公开，充分发挥社会监督作用，解决殡葬服务信息不对称、价格不透明的问题。二是推动殡葬服务流程电子化，通过信息化手段选择殡葬服务、签订服务合同，实现对殡葬服务全流程的监控。（五）加强殡葬行业监管，加大对
16、殡葬市场的执法力度殡葬行业监管涉及多个政府部门，殡葬服务监管难度大，容易形成监管的“真空地带”，应多措并举加强行业监管。一是建立多部门联合执法体制。殡葬行业管理涉及价格、民政、市场监管、交通、公安、卫健、文旅等多个部门，应在充分考虑群众客观实际需求和行业的健康发展的基础上统筹监管，避免“各自为政”和“一刀切”式管理。二是监督规范殡葬服务市场行为。严格监管殡葬市场，禁止殡仪公司等机构超范围开展殡仪服务，打击“黑中介”机构的价格欺诈、暴利等违法行为；通过协会树立标杆企业，积极引领市场导向。三是完善殡葬服务成本监审调查制度。通过定期开展成本监审调查，掌握殡葬服务项目成本变动情况，为价格调整和价格执法提供有效依据，并通过成本信息公开引导殡葬市场价格。四是加强殡葬用品监管。对殡仪馆、殡仪公司销售的寿衣、骨灰盒等价格较高的殡葬用品进行重点监管，可采取进销差价率控制价格，避免以次充好、暴利销售。五是建立公墓开发建设管理制度。加强对公墓经营单位对墓穴的规划开发进度监管指导，保障供需平衡，通过价格机制着力化解结构性矛盾；同时，利用价格杠杆引导群众选择生态节地安葬方式。参考文献:1郭林.中国殡葬服务:核心
