1、环保能力形成报告 .进入“九五以来，我国大规模水污染防治在“三河三湖淮河、太湖、巢湖、滇池、海河、辽河等重点流域全面展开。经过几年的努力，已经取得了阶段性成果，局部河段水质有所改善。但是，由于历史的原因，我国水环境问题比较复杂，在现有经济技术条件下，解决水环境问题需要经过一个缓慢的过程。因此，在今后相当长的时期内，重点流域的水污染问题仍将十分严重。 1.我国水环境问题及其影响因素 我国水环境面临着水体污染、水资源短缺和洪涝灾害等多方面压力。水体污染加剧了水资源短缺，水生态环境破坏促使洪涝灾害频发。据1999年中国环境状况公报显示，目前我国七大水系、主要湖泊、近岸海域及局部地区的地下水受到不同程
2、度的污染。河流以有机污染为主，主要污染物是氨氮、生化需氧量、高锰酸盐指数和挥发酚等；湖泊以富营养化为特征，主要污染指标为总磷、总氮、化学需氧量和高猛酸盐指数等；近岸海域主要污染指标为无机氮、活性磷酸盐和重金属。这些因素构成了水环境问题影响范围广，危害严重，治理难度大等特征。我国水环境问题产生的原因是多方面的，但主要是人类主观因素的影响。长期以来，我国经济增长方式粗放，企业单纯追求经济效益，无视环境效益和生态效益。工业开展中，水消耗量大、利用率低。不仅单位产值污水排放量大，而且万元产值用水量各省区间差距悬殊。1998年全国平均万元gdp用水683m3以上。其中，北京161m3，天津201m3，上
3、海300m3。但是，黑龙江、XX省、江西、广西、贵州、青海、甘肃等省区大多在202300m3以上。宁夏、新疆为4000m3左右。北京1m3灌溉用水可以生产2kg粮食，而宁夏才生产不到1kg。同时，在传统的方案经济体制下，粗放型的经济增长方式，使企业生产经营缺乏节能降耗的动力。企业技术改造往往以扩大再生产为目的，生产工艺落后，更新换代速度慢。随着经济体制改革的不断深入，经济增长方式的日趋转变，以及科技水平的快速提高，水资源的合理开发和利用将逐步走上科学化管理轨道。但是，这种转变需要一个较长的历史过程。水环境问题严重的另一个重要原因，是国家政策导向的偏差。长期以来，国民经济和社会开展注重经济增长速
4、度、主要产品产量、城镇居民收入增长等指标，没有把资源消耗和环境代价纳入经济核算体系。迄今为止，城市环境根底设施建设仍作为“非生产性福利事业。城市污水处理、垃圾处理由政府包揽，使政府不堪重负，以至于拿不出钱搞环境根底设施建设，甚至建成污染处理设施也因经费来源问题没解决而难以正常运转。在方案经济体制下，一些经济开展政策有悖于环境保护。我国一度“遍地开花的“十五小企业，布局分散，规模不经济，生产工艺落后，造成了严重的环境污染和生态破坏。 区域经济开展和区域环境容量不相适应，也是造成水环境污染的重要原因。以往在确定地区产业开展方向、地区生产力布局时，往往无视区域环境容量。我国主要江河出现的严重流域性水
5、污染，在很大程度上与流域产业结构和布局不合理有直接关系。淮河流域四省自80.年代初开始，利用当地资源，大力开展高耗水的化工、造纸、制革、火电、食品等小型工业，污染物排放量超过了淮河的承载能力，使淮河流域水质急剧恶化；由于缺乏科学认证和科学管理，一些缺水地区盲目开展高耗水型工业，造成地下水位下降；一些资源丰富的地区开展单一的资源型产业，不开展与之相配套的加工业，产业结构雷同，形成严重的结构型污染。 自然因素的影响在一定程度上加重了水环境问题的恶化，增加了水污染防治的难度。近年来，由于气候变化引起全球温度、湿度、降水量的分布变化，使一些国家和地区的灾害频发。我国北方地区气候也明显变暖，华北地区冬季
6、平均气温90年代比50年代上升2.1。气温上升，地表径流减少，蒸发量增大，发生旱灾的时机增多。1997年我国北方地区受厄尔尼诺现象的影响，降水量异常偏少，温度偏高，海河水资源量只有多年平均量的40%；黄河水资源量为多年平均量的61%。由于河道径流减少，水体自净能力下降，加剧了水环境恶化。1998年受厄尔尼诺现象影响，长江中下游、嫩江、松花江流域降水量偏多，导致特大洪水灾害的发生。 我国水资源地区分布不均，南多北少，相差悬殊，水资源分布与人口、经济和社会开展布局极不协调。北方黄河、淮河、海河、松辽河，以及内陆河5个流域，总人口占全国的47%左右，耕地面积占65%以上，gdp占全国的45%以上，而
7、水资源却只占全国水资源总量的19%，人均占有量仅为南方地区的1/3。这些因素也是导致水环境问题突出的重要方面。 2.重点流域水污染防治面临的主要问题 “九五以来，我国重点流域水污染防治以淮河治理为先导，太湖、巢湖、滇池，以及海河、辽河相继开始。通过采取工业污染源的末端治理，以及在产业结构调整和压缩.过剩生产力中，取缔、关闭、和淘汰生产工艺落后、设备陈旧、污染严重的企业等一系列措施，治理工作取得一定成效。局部水域已经接近实现第一阶段的污染防治目标。“九五水污染防治作为我国历史上第一次大规模的流域水污染防治，积累了大量珍贵经验，对于开拓我国的环境与开展道路具有长远的战略意义。但是，从总体上看，重点
8、流域的水污染防治工作进展还比较缓慢，取得的成果十分脆弱。在实践中暴露出来的一些问题充分说明，我国当前和今后一个时期流域水污染防治仍面临严重挑战。 2.1黄河、长江流域水环境问题亟待解决 “九五期间“三河三湖的治理仅仅是拉开了我国水污染防治的序幕。在大规模治理“三河三湖的同时，必须看到，黄河、长江的污染问题也到了非治理不可的程度了。黄河这个中华民族的摇篮，他养育了人类，也无数次地给人类带来灾难。如今，由于人类活动的作用力，使黄河的环境问题日趋严重。1999年，在黄河流域的114个重点监测断面上，v类和劣v类水体分别为70%和56.2%，黄河主要支流的污染更为严重，而且黄河的污染主要来自支流。目前
9、，黄河水量少，自净能力弱，水环境处于危机之中。在西部大开发中，黄河流域的经济开展将进入较快增长时期。黄河的水污染必然使沿岸的水资源短缺“雪上加霜。 长江上游沿岸地区经济社会的快速开展和城市化进程的加快，使这一地区的污染物排放量迅速增加，污染问题随之加重，特别是三峡库区及其上游的水质不断恶化。如果不采取有效措施，预计到202223年，长江上游重点地区废水排放量将以年均4.1%的速度增长；沿江城镇生活垃圾入江量，将由1995年的约200万t增加到202223年的467万t；三峡库区的水体自净能力将大幅度下降。202223年三峡库区建成蓄水后，库区将由一个流速快、流量大的河流变成一个流速缓、滞留时间
10、长，回水面积大的人工湖。水体稀释自净能力下降，水污染必然加重。根据预测，三峡工程建成后，湖区上游岸边污染带主要污染物浓度将比建坝前增加2-2023倍，将成为重污染区。 2.2城市生活污水逐年增加，污水处理设施建设严重滞后 城市根底设施是工业建设的载体，制约着工业建设规模和开展速度。长期以来，我国城市建设不恰当地把根底设施建设的载体地位降低为工业的一般附属物地位，根底设施的开展与人口、资源、环境和工业建设不协调，导致根底设施长期超负荷承载。特别是城市环境保护根底设施，仅仅在近几年才开始兴建。全国绝大多数城市的污水处理能力远远满足不了实际需要。 随着人口迅速增加和人民生活水平的日益提高，生活污水产
11、生量大幅度增长。近年来，城市生活污水和工业废水排放量的比例已接近持平。但是，城市污水处理厂的建设远远不能适应经济社会开展的需要。一般情况下，城市污水处理厂的建设周期为3年。从目前的建设进度看，实现“九五期间国家提出的全国50万人口的城市都要建设集中式污水处理装置的要求，还需要相当长的时间。以淮河为例，按规划，到2022年，淮河流域四省需要建设城市污水处理厂52座，总投资60.8亿元，形成污水处理能力352万l/d。到1999年6月建成的污水处理厂只有3座，污水处理能力仅为44万l/d。集中式污水处理设施建设缓慢的原因，除了资金短缺外，现行管理和运行机制的掣肘也使城市污水处理厂的建设和运营陷于困
12、境。由于没有真正落实“污染者负担的政策，地方财政因无力支付污水处理费用，常常使建成后的污水处理厂不能正常运行，环境保护投资不能有效发挥环境效益。 2.3大量的面源污染问题尚未找到解决途径 目前，全国的工业污染已经开始得到有效控制。到2022年底，全国所有工业污染源都将实现达标排放。城市污水处理正在逐步加快步伐。但是，农村经济开展带来的农药、化肥、畜禽养殖污染量大面广，有一定治理难度。从50年代到90年代，我国农药施用量增加近20230倍，成为世界上农药用量最大的国家。我国每年因农药中毒的人数占世界同类事故中毒人数的50%。而且由于农药的大量流失，造成严重的水体污染。全国化肥使用量也在成倍增加。
13、1995年是1978年的4倍。目前，偏施化学氮肥，使氮、磷、钾比例失调现象比较严重。而且化肥的利用率只有30%左右，大量化肥流失，进入河流、海洋、湖泊，成为水体面源污染的主要来源。同时，由于大量化肥的使用，农村畜禽粪便的农业利用减少，畜禽业的集约化程度提高，加重了养殖业与种植业的脱节。畜禽粪便的还田率只有30%多，大局部未被利用。1998年全国畜禽粪便产生量是当年全国工业固体废物产生量的3.4倍。这些畜禽粪便大局部未经处理直接排入江河湖海。同时，作为农村经济的重要组成局部，乡镇企业的开展也一直是困扰农村环境的一大难题。据1991年和1997年两次全国乡镇工业污染源调查，乡镇工业二氧化硫、烟尘、
14、化学耗氧量和固体废物排放量分别增长了22.6%、56.5%、246.6%和552%；在全国主要工业污染物排放总量有所控制的情况下，乡镇企业排污量却在增长，这将对水环境构成严重威胁。 2.4经济政策不配套，污染治理资金严重短缺 在方案经济体制下，我国污染防治资金以国家预算内资金为主。随着市场经济体制的建立，完全依靠行政手段管理环境已经不能奏效。但是，由于市场经济条件下的环境经济政策体系尚未建立，多元化的环境保护投资体制难以形成。作为促进污染防治的重要经济手段排污收费制度，目前还很不完善。主要问题是，排污收费标准过低，不能发挥刺激污染防治的作用。超标排放污水收费作为排污收费的主体，其收费额缺乏污染
15、处理设施运行本钱的一半；污水排放收费最高不超过0.5元/l；排污收费工程不全，主要对象是大中型企业和局部事业单位，城市污水处理费仅在少数城市开征，而且收费标准较低，“污染者付费的原那么没有充分表达；排污费的转移支付机制尚未建立，流域内上下游之间缺乏利益补偿政策，水资源的开发利用与保护不协调，造成水资源的浪费。 “九五期间我国环境保护投资有了大幅度提高，特别是国家采取积极的财政政策，在扩大内需中把环境保护作为重点投资领域，一些水污染防治重点工程得到国债资金的支持。但是，由于环境保护资金渠道狭窄，投资量小，污染治理资金短缺的问题仍然非常突出。按方案，“三河三湖水污染防治约需资金1260亿元，但是目
16、前已经落实的资金与需求相差甚远。1998年国家增发财政债券和银行贷款资金用于根底设施建设，分配给淮河流域2023亿元财政债券资金用于城市污水处理厂建设。但是，这些资金仅为淮河城市污水处理厂总投资的16.5%，而且投资工程达34个之多。由于地方配套资金缺乏，开工的工程不少，却因缺乏资金施工建设进度缓慢，很多工程至今投资尚无着落。 3.关于水污染防治的政策建议 我国是在经济技术相对落后的情况下实现经济快速开展的。人口基数大，人均资源少，环境污染和生态破坏的防治将是一项长期的战略任务。特别是水环境污染问题的解决不可能一蹴而就，需要经过一个艰苦的治理过程。因此，我们必须在认真总结“九五期间水污染防治经验教训的根底上，借鉴世界一切成功的经验，结合我国的具体情况，不断加强政策创新、制度创新和技术创新，逐
