1、发改委监督工作的假设干思考 所谓“一把手，是指领导班子中居于首位的负责人。在一个地区、一个部门、一个单位的领导班子和全局工作中，“一把手处于关键地位，起着重要作用，负有全面责任。抓班子，带队伍，干事业，都必须发挥“一把手的作用。毋庸讳言，在改革开放和开展社会主义市场经济的新形势下，对有些单位、部门和地区党政“一把手的监督仍是一个薄弱环节，并且成为一个公认的难题。因此，如何加强对党政“一把手的监督，已刻不容缓地成为党的干部工作中亟待解决的重大课题。本文旨在对“一把手监督难的原因及其对策作以下探讨。 一、“一把手监督难的原因所在 “一把手监督难有着复杂的原因，既有封建传统的影响，也有现实社会环境的
2、影响；既有个人因素，也有体制、法制方面的因素。 （一）封建专制传统的影响 中国社会有着两千多年的封建专制史，在此期间，形成了以官本位和官至上为表征的中国官文化。这一官文化所反映的是拜权主义，与拜权主义相伴随的自然是形形色色的官僚主义、专制作风、极权现象、家长制现象等。自“五四以来，消除官文化，弘扬民主，成为中国政治开展的一条主线，新中国成立后也从来没有放弃过对官文化的斗争，但官文化由于历史的惯性而继续发挥负面作用。1981年6月，党的十一届六中全会通过的中国共产党中央委员会关于建国以来党的假设干历史问题的决议就封建专制传统对新中国的负面影响曾做过如下表述：“中国是一个封建历史很长的国家，我们党
3、对封建主义特别是对封建土地制度和豪绅恶霸进行了最坚决最彻底的斗争，在反封建斗争中养成了优良的民主传统；但是长期封建专制主义在思想政治方面的遗毒仍然不是很容易肃清的，种种历史原因又使我们没有能把党内民主和国家政治生活的民主加以制度化、法律化，或者虽然制定了法律，却没有应有的权威。这就提供了一种条件，使党的权力过分集中于个人，党内个人专断和个人崇拜现象滋长起来，也就使党和国家难以防止和制止文化大革命的发动和开展。改革开放以来，这种官文化的影响仍时隐时现于现实生活中，腐败的“一把手在某种意义上是这种官文化的牺牲品，但也正是这种影响使得人民群众不敢和不能对“一把手监督，从而存在监督意识不强的问题，这就
4、又进一步促进了腐败的“一把手在腐败的道路上越走越远。 （二）现实社会环境中不良因素的影响 在改革开放和开展社会主义市场经济的新形势下，人际关系，人的生活方式、思维方式、利益关系等日益发生着急剧的变化。资本主义文化中腐朽没落的东西，随着国门的开放悄然进入并在许多方面影响着人们的思想。一些低级趣味的不良风气如吸毒贩毒、卖淫嫖娼等亦沉渣泛起，加之体制转换过程中法制和权力制约机制不健全或存在疏漏，权力的寻租和出租市场逐渐形成，腐败现象就不可防止的出现了。许多“一把手就是在如此环境下坠入犯罪深渊的，也正是这些不良因素的影响，使得对“一把手的监督在观念上趋于淡化。 过去一段时间内，一些人错误地将仅适用于小
5、农经济的“承包制原封不动地运用于现代社会的权力结构之中，运用于当代社会管理之中，并特别时兴“一把手“组阁制。结果，弱化和淡化了“公仆意识、“为人民效劳意识，却强化了“老板意识、“雇主意识，封建家长制得到复活。尽管近几年中央加大了反腐力度，惩治了不少大贪官污吏，取得了很大成绩，但不少地方仍存在“只打苍蝇，不打老虎的现象，未能产生足够的威慑力和震撼力。局部群众和“一把手身边的人有求于他或利用他谋求政治进步，自觉不自觉地还放弃了对“一把手的监督。 （三）“一把手个人问题 在现实生活中，“一把手出问题，违法违纪，而又得不到有效监督，原因是多方面的，综合起来看，主要有以下几个方面： 首先，“一把手思想素
6、质低下，世界观出现了偏差，拒绝接受监督。突出表现在：一是理论功底浅薄，在大是大非面前，把握不住方向；二是个人私欲膨胀，享乐主义思想滋长，追求灯红酒绿的生活方式；三是组织纪律松懈，讲关系不讲原那么，讲私情不讲党性；四是工作中独断专行，作风飘浮，听不讲他人的意见，一个人说了算。可以想象，这样一个思想境界低下，放纵自己欲望的人，一个私心杂念很重，把个人利益置于党和人民利益之上的人，是不可能正确对待监督，更不可能诚心诚意地接受监督，只会千方百计地拒绝监督或逃避监督。 其次，“一把手在本地区本部门的权力往往处于至高无上的地位，致使同级不愿监督，下级不敢监督。无论一个地方，还是一个部门，“一把手都处在权力
7、的中心位置，掌管着人财物的决策权，决定着下属的前途和命运。如果“一把手愈专制，愈独断专行，敢于监督他的人就愈少，投其所好的人就愈多。即使“一把手比较民主，有接受监督的度量，但由于一些人信奉“多栽花，少栽刺，“是非面前莫开口的处世哲学，存在不愿监督、不敢监督的问题。 第三，“一把手决策往往处在封闭运行状态，透明度很低，外部无法进行监督。这有两个方面的原因，一是有些决策活动本身需要保密。如干部使用的酝酿。二是有些“一把手没有意识到是人民给予他这个职务，赋予他相应的权力，是党和人民的信任，而把职务和权力视作自己的资本，作为自己为所欲为的工具。在一些重大问题的决策、重要干部的任用、大额度资金的使用上，
8、把民主集中制原那么抛在一边，不商量，不讨论，个人说了算；或是搞假民主，走过场，对不同意见置之不理；或者不讲程序，一杆子插到底，集决策和执行于一体，事前不打招呼，事后也不向有关同志通气，其内情无人知悉，或者知悉的人极少；或是以需要保密为挡箭牌，应该公开的事情也不公开，使群众无法监督。 （四）制度层面的原因 邓小平曾经指出。“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。而“一把手监督难的根本原因就是因为我们的制度在某些方面滞后于社会的开展，有的好制度还难以
9、贯彻到实践中去。 1、干部人事制度存在弊端，选人失误 我们党一贯坚持“德才兼备的标准选拔任用干部，正是坚持了这一标准，我们才选出一大批优秀干部，正因如此，我们的现代化建设才能不断前进。但不可否认，干部的任命制现象仍未根本改变，“一把手的选举有时不能表达选举人意志，酝酿不够，发扬民主不够。“一把手以下的副职和下属的升迁降级在很大程度上由“一把手起决定作用。特别是腐败的“一把手所在单位，所选所用的人都是和他搞“统一战线的人，如此情形，根本谈不上对“一把手进行监督。 2、“一把手权力过于集中，自由裁量权过大 权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。“一把手腐败与权力过度集中有很大关系，同样“一把手难
10、以监督，跟权力过度集中也有密不可分的联系。有的“一把手大权独揽，小权也不分散，将党的领导变成“个人领导，决策权、执行权和监督权集于一身，监督只能是空头支票。腐败的“一把手往往掌握人财物的决定权，决定着下属的前途命运。这样，敢于监督的人就愈少，投其所好的人就愈多，致使同级不愿监督，下级不敢监督。由于权力过于集中，“一把手决策往往处于封闭状况，透明度低，外部也无法进行监督。 3、监督制度不健全，存在监督误区和盲区 虽然我们有党内监督、舆论监督、群众监督、党际监督等多种监督形式，也有不少好的规章制度，但针对新形势新环境下出现的新矛盾、新问题必须用新方法来解决，必须规定新制度以适应变化着的形势。而我们
11、的一些以前行之有效的监督制度由于没有跟上社会开展，存在不少监督盲点，给监督“一把手增加了困难。具体表现如下： 表现之一。监督内容、领域过于狭窄。市场机制确实立扩大了“一把手的生存空间，对“一把手监督领域应该随之扩展，不能仅仅局限于经济问题和生活作风等方面。那样，将会给低素质的“一把手提供可乘之机，导致权力失控、运行失范、监督失灵。 表现之二。监督存在严重事后监督现象。监督的着重点应放在事前和事中，现实中却热衷于事后监督。对有违纪苗头的“一把手提醒少、纠正迟，等到犯了大错误甚至造成无法弥补的损失之后，才去“监督的现象仍然存在。 表现之三。监督权受制于执行权，监督机构缺乏相对独立性。纪检机关受同级
12、党政机关领导，这就意味着受该单位的“一把手领导。监督机构行使权力得向“一把手汇报工作，使得监督权的效力大打折扣。 表现之四。监督渠道不畅，监督权缺乏可靠保障。群众监督由于“一把手位高权重，决策又非阳光操作，难以监督；“一把手的上级重提拔轻管理，疏于监督；舆论监督，没有相应法律保证，不敢监督；党内监督，由于腐败的“一把手大权独揽，委员很难起到监督作用。 表现之五。监督协调机制和不健全，未完全形成合力。虽然法律上对群众监督、舆论监督、党内监督、行政监督等明确给予保护并制定了一系列的规章制度，但几者之间没有一个好的协调机制，合力尚未形成，仍存在孤军奋战现象。 表现之六。监督法规不健全。监督法至今未制
13、定，尽管党内监督条例已公布实施，但党政部门制定的有关监督的200多种规章条例中，又多重合，缺乏量性规定，难以把握，特别是对“一把手应承担的各种责任的具体规定较少。 表现之七。监督教育不到位，对权力监督认识缺乏。江泽民同志屡次强调，对干部，尤其是领导干部要“严格管理、严格要求、严格监督，但监督观念、监督意识在群众中间仍十分淡薄，监督教育并没有落实。 表现之八。有好的监督制度不落实，存在形式主义。我们有不少好的监督规定，其作用没有得到充分发挥就是因为受到了某些形式主义的限制。以对干部任用工作的监督为例，中央纪委早就对选任主要领导干部“讨论决定前应征求同级纪委的意见有明文规定。然而，有的党组在临开会
14、讨论时才去“征求意见，弄得纪委措手不及，有的甚至是在“生米煮成熟饭的情况下才补个“征求意见手续。 二、解决对“一把手监督难的主要措施 对党政“一把手监督难的原因是复杂的，要解决这一问题也不可能一蹴而就。按照中央提出的各级党组织对各级领导严格要求、严格管理、严格监督的指示精神，在当前乃至今后一个时期内，解决好对党政“一把手的监督问题，应从以下几个方面入手： （一）加强学习提高素质，强化“一把手的自我监督。大力提高党政“一把手的思想政治素质，切实增强“一把手的自我监督意识，是强化对党政“一把手监督的最根底性的工作。提高党政“一把手的政治素质，要把树立正确的世界观、人生观、权力观和开展观放在首要的位
15、置。人们的一切行为都是受思想支配的，其中最深层的是世界观、人生观和价值观，它们从根本上指导和影响着人们的活动。江泽民同志曾经指出：“树立正确的世界观和人生观，无论过去、现在和将来，对于每一个干部和党员来说，都是首要的问题。特别是在改革开放、新旧体制交替的条件下，各级党政“一把手如果对资产阶级思想在生活方式的影响丧失警觉，放松思想改造，发生变化和错位的可能性就随时存在。实践证明，近年来一些党政“一把手出问题、犯错误，都是思想深处感染了“病毒。解决好世界观、人生观和权力观的问题，党政“一把手要自觉地学习马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表重要思想，牢固树立全心全意为人民效劳和“立党为公、执政为民的思想，坚决反对金钱至上和奢侈享乐的思想，把实现、维护党和人民的利益作为人生的最大追求和最高价值。党政“一把手要不断提高对自我监督重要性的认识，按照“自重、自省、自警、自励的要求，经常反思自己的思想和工作，警钟长鸣，发现问题及时纠正。上级党组织要切实改变重选拔轻教育的倾向，加强对党政“一把手的思想政治教育，同时也要通过典型示范、典型警示教育等方式，催促党政“一把手加强自我监督。 （二）公开政务，强化群众监督。普通
