1、财 会 管 理 基于基层政府财务内控治理研究宋秋昕（青岛市即墨区通济新区管理服务中心，山东 青岛）摘 要：在我国经济进入新常态的背景下，供给侧改革已成为我国经济发展中的头等大事。基层政府的财务内控治理是实施国家财务政策和财务管理的主要内容，基层政府的职责十分重大，因此，强化基层政府财务管理的内控就显得尤其重要。文章将对基层政府财务活动的特征以及内控治理现状等方面进行简要的分析，并深入探究基层政府财务内控治理的优化路径，以期可以给有关单位的发展提供一定的参考价值。关键词：基层政府；财务；内部控制；治理中图分类号：文献标识码：文章编号：（）基层政府是我国社会治理体系中最基本的单元，既是我国社会治理
2、思想的重要组成部分与延伸，也是我国社会治理制度在纵向维度上的微观基础。在我国政治体制改革不断深入的背景下，对提高基层政府财务治理能力及服务效率的迫切需求，有赖于其“合规型”内部控制系统的构建及运作的效率，为基层政府的发展提供坚实的社会保障。当前，在“乡村振兴”和“三农”投入力度加大的背景下，对基层的政策和资金的支持力度不断加大，再加上新政府会计准则的执行，使得基层政府内外环境发生了较大的改变，导致了预算和财务管理等新的风险点不断涌现。为保障基层政府的组织权力能够规范有序，确保其组织目标的设定与运作能够达到科学有效的效果，在基层政府机构设置、制度安排、人员配备等组织管理实际的基础上，将基层政府的
3、目标管理和流程管理优化作为主要的研究对象，对形成具有基层政府组织进行研究，探讨具有特色的财务内控治理模式，这对我国基层政府的财务内控治理的全面建设与模式推广有着重要的现实意义。一、基层政府财务活动的基本特征（一）服务型在行政体制改革的深入，基层政府也要对其内部机构进行适当的调整，以提升各个机构的工作效率，并对其具体功能进行优化，最后建立一个服务型的政府，更好地为人民服务。基层政府的机构改革要在权责分明、业务归口等原则的基础上进行，并对所有相关人员的变动作出相应的安排，重视对人民群众的利益的保护和实现，以更好地发挥政府的服务职能。以基层政府所涉及的公共项目推进和公共服务提供为中心进行分析，这两种
4、方式都是资金的收支集合。所以，资金收支需要由基层政府财务负责监督，各部门的业务活动应该在预算层面得到有效控制。通过合理分配资源，基层政府能够有效地为社会提供公共服务，而且其服务功能还能够与财务活动融合在一起，将各种功能更充分地体现出来。（二）资金为核心通过对基层政府财务活动的分析，我们可以看出，预算是财务活动的重要组成部分，而其中最为核心的部分则是资金。唯有对资金进行合理配置，才可以对要使各种资源得到有效的配置，就必须使基层政府的公共服务提供得以顺利进行。在基层政府的财政业务中，资金收支属于其中的一项，对以资金为中心展开的财务工作来说，要想让资金的使用变得更加规范，就必须要开展全面预算管理，并
5、以此为基础实现全面内部控制。然而基层政府除日常工作外，还需承担具有不确定性的经营活动，如上级机关的交办、协同工作都会受到这些具有不确定性的经营行为的影响。所以，必须在事中预算的基础上，通过上级作者简介：宋秋昕（），女，汉族，山东青岛人。主要研究方向：内控。财 会 管 理 机关的审核，才能获得相关的批准。目前许多地方的基层政府并没有将城乡环境综合治理的资金纳入自己的年度预算中，易出现一定的风险，所以在该资金的问题上，要加强对其的统筹管理。（三）内外协同目前，我国基层政府的财务活动主要实施内外协同监管，基层政府的财务内控机关负责内部监督，而对外监督是由财政局、审计局、上级归口单位、上级组织部门四个
6、机构负责。财政局要监督基层政府的财会活动，要组织基层政府的会计制度，在预算执行过程中，财政局要在系统中对基层政府的月度调拨款内支出进行审批，金库开支主要是为了达到大部分的真实开支，在实行事中调整之前，必须得到上面的批准；审计机构的职责主要是对下级政府的财务活动进行监管，需要着重对其合规性展开监管，在实际操作过程中，加强对基层政府预算、决算、财政收支的监督，并对财政转移支付资金进行严格的审计；上级归口单位对基础财政专款进行监督管理；上级组织部门对基层政府的巡视巡察负有责任，可以从审计局、财政局、监察委中调集专门的人才，来开展联合巡视工作，必要的话，还可以雇佣第三方。二、基层政府财务内控治理现状探
7、究（一）缺乏高效的内控意识与制度建设水平组织保障和制度的构建是我国基层政府进行内控管理的根本所在。在我国的财政管理工作中，应加强对财政管理工作的监督，因为各个地区发展的不平衡，每个地区的管理水平也都存在一些差别，因此，在内控意识与制度建设等方面都尚且存在不同程度的欠缺。首先是部分基层政府的财政管理部门内部控制组织不够完善，主要是主管人员没有真正参与到内控建设工作中，不够重视内部控制工作的开展，导致内控往往流于表面；其次，部分基层政府的财务管理内控体系不能涵盖所有的业务活动，造成一些业务没有任何的制度可以依据，从而使得出现一定风险问题时，缺少人员落实与处理；最后，部分基层政府的内部财务管理体制不
8、够健全，缺乏修订机制，脱离了实际情况，不能较好地满足当下财务管理的需要。（二）缺乏完善的内控流程和风险排查能力内控的流程管理和风险排查是构建内部控制的重要环节，流程的梳理是为了找出关键性的控制点，而风险的排查是为了持续提高企业的风险控制水平。在各个基层政府财务管理的内控建设中，内控流程和风险排查仍然存在着不同层次的薄弱环节。首先，部分基层正度的财务管理部门对财务工作过程没有进行充分梳理，没有将所有的工作过程都进行全面梳理，造成了有的工作过程比较麻烦，有的工作过程太过简单，没有在质量和效率之间取得平衡的问题。其次，部门基层政府存在的财务风险未被充分挖掘，仅停留在表象上，未对其深层次的风险进行剖析
9、，导致其内部控制针对性薄弱，风险防控效果亟待提高。（三）缺乏独立的内部监管与内控管理部门内部监管和外部监管会影响到内部控制的治理成效。比如，缺乏独立的内部监管、内部审计机构、内部审计人员等，这将使内部审计的权力和职责不能得到很好地落实。在外部监督中，审计局和财政局要发挥自己的作用，对资金的合法、合规性进行审计，若存在审计和监督不充分、社会监督不到位等问题，则基层政府的财务内控管理将会受到一定限制，对违法犯罪的防控也将会受到一些限制，这是与职业的审计机构没有充分参与、财务信息的提供不及时、公众的监督作用没有得到充分的发挥等因素有关。另外，由于受到外部内部控制部门的制约，我国诸多基层政府财务内部控
10、制的执行能力普遍不足。在机构设置方面，很多基层政府的财务内部控制管理没有一个独立的内部控制部门来进行领导，财政结算中心的负责人还同时做相关业务工作比较普遍。因为缺乏独立的部门，就一定程度上会造成财务内控工作的资源分配不足，财务内控工作出现漏洞的概率也会大大增加，并对财务内控的扩展产生一定的限制。作为财务管理人员，既是财务内部控制的实施者，又是制度的制定者，缺少独立性，也会对基层政府的财务内部控制管理产生较大的影响。三、基层政府财务内控治理的优化路径（一）营造良好的财务内控环境基层政府必须坚持“以人为本”的治理原则，构财 会 管 理 建出良好的财务内控环境。首先，就要加强对基层政府职员、工作、财
11、务和其他内部管理的认识。在此基础上，提出了提高企业管理人员财务内控水平的对策建议，并向每一个岗位人员宣传与之相适应的财务内控理论，有效提高其风险防范意识。财务内部控制涉及的各个职能部门，对业务知识进行培训，在一定的程度上，可以避免经济活动中的风险点，填补工作中的漏洞，形成一个坚实的主体，确保正常的经济活动可以有效地进行。其次，需要提升对财务内控治理的认识，从而巩固财务内控治理的根基。基层政府相关工作人员应当利用政务宣传栏、网络、线上线下会议等多种渠道，开展学习和宣传工作，确保管理者和所有工作人员都能充分意识到自身在财务内控治理中所承担的责任，同时要对财务内控治理的必要性有充分的认识，保证财务内
12、控治理的顺利进行，并可以切实贯彻到基层政府的每一个工作环节中。最后，要明确各部门的职责和功能。以“三权分立、相互制约、互相监督、兼顾效益”为主线，在机构改革中，保留“高规格”的内部控制机构，并由基层政府领导班子成员直接负责。（二）建立完善的财务内控体系基层政府要想高效进行财务内控，最主要的就是要加强基层财务内部控制体系的建设。首先，要对内部控制体系进行持续改进。基层政府要与自身的实际发展相结合，持续地建立并完善财务内控制度，对重要业务活动、业务全流程都要给予足够重视，还必须建立各种功能间的协调和互动机制。基层政府还必须利用专门的服务机构和上级部门的力量，在评估与监督体系的完善中发挥自己的作用，
13、从而对财务内控治理现实情况进行评估与分析，确保面对评估书面汇报系统得到了有效的执行。与此同时，要将纪委等部门在基层政府内部监督方面的功能发挥到最大，从而完善相关的配套制度，为基层政府的财务内控治理提供更好的服务。其次，要强化制度的实施力度。要想提高基层政府的财务内部控制体系的执行能力，就必须对不相容的岗位分离进行改进。比如，对会计和收银分开进行试点，确保完成货币资金业务的人员最少都有两人，稽核不能由出纳人员兼任等，形成相互监督、相互制约的工作机制。另外，要重视健全财产保护控制和内部授权审批制度，对作为国家在产的基层政府的固定资产中，要制订出一套关于资产的日常管理系统。利用这种系统，可以对资产展
14、开定期的检查，防止国有资产的损失，保证资产的完整性与安全性。最后，要完善预算管理体系。为了更好地控制基层政府的预算、单据和会计，应努力完善预算控制体系。基层政府是部门预算的核心责任主体，因此，在对经济活动进行全过程的预算控制的时候，必须要做到全面展开，通过预算更好地约束经济活动。基层财政应加强对会计队伍的管理进行持续的改进，加强实行岗位责任制，提升自己的专业素质，优化会计档案，规范会计基础工作，以使基层政府对会计工作的处理流程更合理。与国家的相关规定相结合，基层政府需要以各种经济活动为中心，做好各种形式的票据和表格的制订工作，对财务信息的经常性披露要结合我国的实际和有关法律的要求等。（三）完善
15、内控流程与风险排查能力首先，基层政府财务内控的着眼点在于对流程进行梳理。在财务管理工作中，要持续改进财务内控流程。一方面，对预算管理、资金拨付、专项管理、政府采购、固定资产的管理等方面进行全面的梳理，并编制相应的工作流程手册。另一方面，针对流程中的主要风险因子，通过对其重要性的分析，制定出严格的控制策略，以确保风险防范的效果。同时构建流程优化机制，持续完善并升级流程系统，使得流程更加便捷、迅速、可控，从而推动基层政府财务管理的内控建设。其次，风险排查是促进内控持续改进的重要环节之一。加强基层政府财务管理的内部控制风险排查有利于科学、有效防范财务风险。一方面，加大调查力度，对基层政府财务所牵涉的
16、基层部门、基层组织逐一进行调查，了解真实的状况，实行专业的判定，找出风险所在。另一方面，要构建风险排查机制，利用信息收集和风险预警机制，及早发现和采取防范措施，把风险扼杀在摇篮中，保障广大干部和人民的权益，持续推动基层政府财务管理的发展。（四）强化财务内控内外监管治理就基层政府的内部而言，财务内控治理已经成为财 会 管 理 一项常态化的工作。所以，在日常工作中，基层政府要不断地发现问题，并加以改进，配合不断完善有关制度，只有这样才能使基层政府的整体形象得到有效提升，为社会提供更优质、更高效的公共服务。基层政府要从内部和外部两个方面加强监管，以减少基层政府的内部和外部的监管难度。首先，要加强内部监督，必须确保基层政府内部有专门的监督部门、监督人员，且不能让其他有关人员兼任监管者。此外，还必须确保内部监督的全面性，从而保障基层政府的所有职能都能充分发挥，保障所有工作人员都可以被有效地监督。因此，监督活动必须要做到全方位的渗透。就拿财务监督来说，监督检查不能只关注一项资金运营，而要关注资金运营的全过程，包括预算、收支等各个管理环节。其次，内审员还应发挥自身的专长，开展具有连续性和针对性的跟踪
